La vuelta a la hipótesis de conflicto: la elasticidad legislativa en materia de defensa

1. Introducción

El termino elasticidad tiene una aplicación directa en economía y en ciencia política, el economista Paul Samuelson (2010) define la elasticidad como la sensibilidad de una variable (como la demanda) ante el cambio en otra (como el precio); en términos matemáticos, es el cambio porcentual de una variable frente al cambio de otra. En ciencia política, según Pasquino (2011) la elasticidad se asocia a la flexibilidad institucional y a la capacidad de los sistemas para adaptarse a crisis sin romper el orden constitucional; se vincula con el concepto de «poderes de emergencia» o la delegación legislativa.

El empleo del Instrumento Militar en la Argentina contemporánea presenta un fenómeno de elasticidad doctrinaria, donde la rigidez de las leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior se ve tensionada por una realidad geopolítica volátil. Siguiendo la lógica de la elasticidad de Samuelson (2010), el Estado argentino actúa como un agente que ajusta su “oferta” de seguridad mediante decretos reglamentarios para equilibrar el “precio” de las nuevas amenazas identificadas en la NSS 2025.

Esta flexibilidad, analizada desde la ciencia política como una capacidad de adaptación institucional (Pasquino, 2011), permite que el instrumento militar se “estire” hacia funciones de seguridad interior y custodia de infraestructura crítica sin modificar el núcleo pétreo de la ley, evidenciando una gestión de la fuerza que prioriza la eficacia operativa sobre la inercia legislativa.

Podemos concluir que la elasticidad en defensa es una estrategia de supervivencia institucional; mientras el Congreso mantiene leyes de la era de los posts gobiernos militares (rígidas), el Ejecutivo utiliza el «decreto» como una herramienta económica de Samuelson: una forma de ajustar la respuesta militar a las fluctuaciones de las amenazas globales del 2025.

La integración de la elasticidad económica (Samuelson) y la elasticidad institucional (Ciencia Política) ofrece una lente única para observar cómo el Instrumento Militar (IM) en Argentina se adapta a las presiones de la NSS 2025.

Desde la economía existe una «Elasticidad de Respuesta Militar»; cuando el «precio» de la inseguridad (narcoterrorismo, pesca ilegal, presencia de potencias extranjeras) sube, el Estado tiende a «estirar» la oferta de seguridad empleando a las FF.AA.; si el marco legal es rígido, el decreto actúa como el agente que otorga esa elasticidad para equilibrar el mercado de la defensa.

En cambio, la elasticidad política se manifiesta cuando el Poder Ejecutivo utiliza decretos reglamentarios para redefinir conceptos como «agresión externa» o «infraestructura crítica». Esto permite que el Instrumento Militar sea elástico: puede contraerse (misiones de paz) o expandirse (combate al narcotráfico) según la interpretación política del momento, independientemente de la rigidez de la ley original.

La integración de la elasticidad económica (Samuelson) e institucional (Pasquino) permite identificar lo que denominaremos la ‘Elasticidad de Respuesta Militar’. Este fenómeno ocurre cuando el ‘precio’ de la inseguridad (narcoterrorismo, pesca ilegal, amenazas a la infraestructura) sube, obligando al Estado a ‘estirar’ la oferta de seguridad mediante el empleo de las FF.AA. En este esquema, si el marco legal es rígido, el decreto actúa como el agente catalizador que otorga la elasticidad necesaria para equilibrar el mercado de la defensa.

Esta elasticidad en sus diferentes acepciones, también nos conduce a la elasticidad doctrinal, al establecer nuevamente en agenda el concepto de hipótesis de conflicto. Recientemente el actual Ministro de Defensa, expreso ese término en una entrevista realizada por Eduardo Feimann, el pasado 22 de diciembre en el programa A24, –“obviamente tenemos hipótesis de conflicto” a lo que el periodista con conocimiento del tema repreguntó y el Ministro volvió explayarse reafirmando lo antedicho, pero anteriormente también ha sido mencionado por Nicolás Promanzio en Border Sessions el 5 de septiembre de 2024 donde expresaba en varias oportunidades “Se discute la planificación de las fuerzas armadas» en base a «hipótesis de conflicto» y la narrativa política de que Argentina no tiene tales hipótesis”; posteriormente agrega: “Se reitera que la planificación por «hipótesis de conflicto» es una narrativa predominante y que se basa en una mirada ingenua de no ver amenazas en los países vecinos” y finaliza “Se critica la compra de los F-16 basándose en la idea de que no hay «hipótesis de conflicto» y “Se contrasta la planificación por «hipótesis de conflicto» con la planificación por capacidades”.

Con ello queremos resaltar que nuevamente se vuelve a hablar de hipótesis de conflicto y aquí nos preguntamos porque se produce esta elasticidad en los conceptos rectores de la política de defensa. Como una primera aproximación decimos que existe una «Elasticidad de Respuesta Militar»; cuando el «precio» de la inseguridad (narcoterrorismo, pesca ilegal, presencia de potencias extranjeras) sube, el Estado tiende a «estirar» la oferta de seguridad empleando a las FF.AA.; donde sí el marco legal es rígido, el decreto actúa como el agente que otorga esa elasticidad para equilibrar el mercado de la defensa. Esto permite que el Instrumento Militar sea elástico: puede contraerse (misiones de paz) o expandirse (combate al narcotráfico) según la interpretación política del momento, independientemente de la rigidez de la ley original.

Nos preguntamos cómo se plasma esa rigidez y para ello debemos remontarnos al consenso básico adoptado por la mayoría de las fuerzas política al regreso de la democracia y que quedó plasmado por tres leyes que le dan sentido a ese consenso, por un lado, la Ley de Defensa N° 23.554 de 1988 fue la piedra angular de la transición democrática; su principal aporte fue la separación tajante entre la Defensa Nacional (frente a agresiones de origen externo de otros Estados) y la Seguridad Interior. Estableció que las FF.AA. no deben intervenir en conflictos internos; la segunda es la Ley de Seguridad Interior N° 24.059 de 1991 bajo la administración de Carlos Menem, complementa a la anterior definiendo las facultades de las fuerzas de seguridad federales (Gendarmería, Prefectura, PFA); determina que las FF.AA. solo pueden brindar apoyo logístico a la seguridad interior en casos excepcionales, previa declaración de estado de sitio o por orden del Comité de Crisis; y la tercera es la Ley de Inteligencia Nacional N° 25.520 bajo la administración de Fernando de la Rúa (Alianza / UCR); sancionada poco antes de la crisis de diciembre de 2001, buscó transparentar los servicios de inteligencia y prohibir la inteligencia interna por razones políticas. Completó el diseño institucional separando la inteligencia estratégica militar de la inteligencia criminal.

A este trípode se le suma la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas N° 24.948 bajo la administración de Carlos Saúl Menem (PJ), en el año 1998. Esta la ley fue diseñada para modernizar la estructura, el despliegue y el equipamiento de las FF.AA. tras la supresión del Servicio Militar Obligatorio. Es la ley que en su Artículo 5° menciona las Hipótesis de Conflicto como base para la organización de las fuerzas.

Abordar la Ley 24.948 (Reestructuración de las Fuerzas Armadas) desde la óptica de la elasticidad permite explicar por qué esta norma, sigue siendo el «comodín» legal del Poder Ejecutivo para adaptar el Instrumento Militar (IM) a las demandas del siglo XXI, como la NSS 2025 de Estados Unidos.

Las tres leyes, sancionadas por tres fuerzas políticas diferentes (Alfonsinismo, Menemismo y Alianza), crearon un diseño institucional que hoy el gobierno de Milei intenta «flexibilizar».

Mientras que las leyes de Defensa (Alfonsín) e Inteligencia (De la Rúa) actúan como marcos de rigidez democrática, y la Ley de Defensa Nacional establece un marco de rigidez doctrinaria para separar lo externo de lo interno; la Ley de Reestructuración (Menem), funciona como el resorte de elasticidad que permite al Poder Ejecutivo, mediante el uso de decretos, adaptar el Instrumento Militar a las exigencias de la NSS 2025 sin romper el ordenamiento legal preexistente.

La pregunta de investigación que guía nuestro análisis es: ¿En qué medida el Poder Ejecutivo Nacional utiliza la elasticidad normativa —a través de decretos reglamentarios— para adaptar el empleo del Instrumento Militar a las exigencias de la NSS 2025?

Para entender este proceso es necesario desarrollar como se plasmó el planeamiento en nuestro país.

2. Historia del cambio de paradigma: de hipótesis a capacidades

El abandono del planeamiento por Hipótesis de Conflicto (HC) y la adopción del Planeamiento Basado en Capacidades (PBC) en Argentina no fue un evento aislado, sino un proceso de «desmilitarización de la política de defensa» que buscaba eliminar la figura del «enemigo interno» y las tensiones vecinales de los gobiernos militares.

Hasta finales de los años 90, Argentina planificaba bajo la lógica de la Ley de Defensa Nacional N° 23.554 (1988) que, aunque separaba Defensa de Seguridad, mantenía una estructura de fuerzas orientada a amenazas estatales geolocalizadas, es decir mediante hipótesis de conflicto.

Sin embargo, el cambio fundamental se materializó con el Decreto 1691/2006 (Directiva de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas) y el Decreto 1729/2007 (Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional); estos documentos, desestimaron la Hipótesis de Conflicto y se prohibió taxativamente planificar en función de países limítrofes.

En su reemplazo se adoptó el Planeamiento Basado en Capacidades (PBC) donde la fuerza se diseña para cumplir funciones genéricas (ej. «control del espacio soberano») sin identificar a un agresor específico. Para resumir, mientas el planeamiento basado en hipótesis de conflicto trata de dar respuesta al “quien” y con ello definir un enemigo, el planeamiento basado en capacidades da respuesta al “que” que se materializa mediante un efecto militar a lograr.

La actual gestión considera una «pérdida de elasticidad», ya que el PBC se utilizó, en la práctica, para desfinanciar al Instrumento Militar bajo el argumento de que no existían amenazas reales y para ello recurren al artículo 5 de la Ley 24.948 para reintroducir el concepto de hipótesis de conflicto como lo utilizan el actual Ministro de Defensa y Nicolás Promanzio.

3. Aplicación del concepto de elasticidad

La Ley 24.948 es como un activo elástico en la economía de la defensa, desde la perspectiva de Samuelson (2010), la Ley 24.948 puede considerarse un marco normativo con un alto coeficiente de elasticidad. Originalmente diseñada para una reestructuración post-Guerra Fría, su redacción ambigua en términos de «hipótesis de conflicto» (Art. 5°) permite que el Estado ajuste la «oferta» de defensa sin necesidad de nuevos debates legislativos costosos. Ello hace que ante el aumento del «precio» de la inseguridad como por ejemplo en la frontera norte con la Operación Roca, el Ejecutivo utiliza la Ley 24.948 para «estirar» el empleo del Instrumento Militar. La aplicación de la Ley 24.948 bajo la administración actual demuestra una elasticidad de oferta en términos de Samuelson (2010), donde el marco legal se expande mediante decretos de reequipamiento para cubrir brechas de seguridad que la ley original no previó, pero que la realidad geopolítica exige.

Paralelamente a esta interpretación económica existe la elasticidad institucional, desde la ciencia política, Pasquino (2011) analiza cómo las instituciones deben adaptarse para sobrevivir; aquí, la elasticidad se manifiesta en la relación Ley (Rígida) / Decreto (Elástico).

La Ley 24.948 define que las FF.AA. deben organizarse según capacidades y conflictos. Sin embargo, el Ejecutivo utiliza decretos para «estirar» estas definiciones. Por ejemplo, al definir el narcoterrorismo como una «amenaza externa» para justificar el uso del ejército en Rosario o la custodia de Vaca Muerta, se está ejerciendo una elasticidad política que evita la ruptura del sistema legal, pero cambia su función práctica. Siguiendo a Pasquino (2011), la elasticidad institucional en la defensa argentina se observa en la capacidad del Poder Ejecutivo para reinterpretar la Ley 24.948 a través de decretos reglamentarios, permitiendo que el Instrumento Militar asuma funciones de seguridad interior ante la inercia del Poder Legislativo.

Los decretos (como los que permiten la custodia de objetivos estratégicos, Decreto 1107/24) actúan como un «coeficiente de elasticidad». Permiten que el IM intervenga en áreas de seguridad interior sin derogar la ley, simplemente «estirando» su interpretación.

Siguiendo a Samuelson, si la NSS 2025 de EE. UU. demanda que sus socios controlen la «Frontera XX», Argentina ajusta su oferta militar mediante decretos para satisfacer esa demanda de seguridad internacional, buscando financiamiento (FMS) como retorno, ello lo podemos ver como un “ajuste de mercado geopolítico” producto de este alineamiento estratégico que posee Argentina.

A esta situación de elasticidad se suman las resoluciones como es la creación de una Mesa Conjunta de Coordinación (Resolución 68/2025) de carácter conjunta entre el Ministerio de Seguridad Nacional y el Ministerio de Defensa conforme lo establecido en el artículo 17 del Decreto N° 1112/24, que tiene por objeto establecer un mecanismo interministerial permanente para que las Fuerzas Armadas complementen el accionar de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales, con el objetivo de tener en cuenta los ámbitos de actuación, responsabilidades primarias y comando operacional, según el caso, establecidos por la Ley de Defensa Nacional N° 23.554 y sus modificatorias y la Ley de Seguridad Interior N° 24.059 y sus modificatorias. La Mesa Conjunta de Coordinación tiene como funciones la planificación, coordinación, supervisión y evaluación de las actividades conjuntas previstas en el marco de los operativos territoriales en curso de despliegue para vigilancia y control dispuestos por los Ministerios de Defensa y de Seguridad Nacional.

Esta elasticidad busca los siguientes objetivos y cambios; se definen y protegen «Objetivos de Valor Estratégico» (OVE) para garantizar la paz y seguridad interna, una función tradicionalmente policial, pero ahora con posible apoyo militar. El Presidente puede disponer la intervención de las Fuerzas Armadas en seguridad interior (terrorismo, protección de OVE) sin requerir el estado de sitio, mediante la aprobación de los objetivos estratégicos. Se busca una mayor articulación entre el Ministerio de Defensa y el de Seguridad para la definición y ejecución de la política de defensa, a través de una Mesa Conjunta. Se avanza en la creación de una nueva «Directiva de Política de Defensa Nacional» (DPDN) y un nuevo «Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional».

4. Materialización de la elasticidad en la práctica

Esta línea de tiempo detalla cómo el Instrumento Militar (IM) argentino ha materializado la elasticidad entre 2024 y 2025. Los datos evidencian el paso de una postura estática a una dinámica, «estirándose» para cubrir infraestructuras críticas, recursos energéticos y seguridad fronteriza bajo el amparo de los Decretos 1107/2024 y 1112/2024, y en estrecha sintonía con la Estrategia de Seguridad Nacional (NSS 2025) de Estados Unidos y el Comando Sur (SOUTHCOM).

4.1. Cronología de la Elasticidad Operativa (2024-2025)

4.1.1.Año 2024: e l Inicio de la Expansión y el Giro Atlántico

• 19 de enero: Vigilancia Aeroespacial. Despliegue de aviones IA-63 Pampa III en el norte del país para control aeroespacial integral.

• 21 de febrero: SALMA Dialogue. Argentina redefine su estrategia marítima, denunciando la «desconexión» previa y reafirmando el rol central de la Armada en la inserción mundial.

• 19 de marzo: Operativo Rosario. Apoyo del IM (helicópteros, buques y camiones) a las fuerzas de seguridad contra el narcotráfico bajo la Ley de Seguridad Interior.

• 3 y 5 de abril: Hito SOUTHCOM. Recepción de la Gral. Laura Richardson y transferencia de un C-130 Hércules. Milei visita Ushuaia, consolidándola como «puerta de entrada a la Antártida».

• 16 de abril: Compra histórica. Firma en Dinamarca por los 24 cazas F-16, recuperando la capacidad de interceptación supersónica.

• 18 de abril: Giro Global. Argentina inicia formalmente el proceso de ingreso a la OTAN como socio global.

• 4 y 9 de mayo: Cooperación Europea. Ejercicios Passex con la Marina de Francia (Portahelicópteros Tonnerre) en el Mar Argentino.

• El Comando Conjunto de Ciberdefensa participó de un ejercicio militar “Tradewinds and Resolute Sentinel – 2024”. en Estados Unidos. El lugar elegido para el desarrollo del adiestramiento, fue la ciudad estadounidense de Doral, del 3 al 17 de mayo.

• 1 y 3 de junio: Gringo-Gaucho II. Maniobras de alta complejidad con el portaaviones USS George Washington y el destructor USS Porter. Se practican tareas de interdicción marítima.

• 14 de junio: Grupo Ramstein. Argentina se une al Ukraine Defense Contact Group (UDCG).

• 23 y 25 de julio: Ejercicio ACRUX XI. Operaciones fluviales combinadas (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay) en Entre Ríos.

• 5 al 15 de agosto: Panamax 2024. Participación en ejercicios multinacionales en EE. UU. para la protección del Canal de Panamá.

• 13 de septiembre: Doctrina Multidominio. Inicio del Ejercicio “AONIKENK”, se incorporan los dominios ciberespacial, espacial y espectro electromagnético, en Baterías comprobación de los planes de campaña empleando los medios del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, a través del ejercicio conjunto.

• 21 de octubre: Maritime Staff Talks. Reunión bilateral con la 4ta Flota y el SOCSOUTH de EE. UU. para coordinar interoperabilidad y modernización.

• 29 de octubre: La Escuela Superior de Guerra Conjunta inicia jornadas sobre la seguridad de infraestructuras críticas como parte de la seguridad interior.

• 4 de noviembre: Vaca Muerta. Firma de convenio entre el Ejército y Gendarmería en Neuquén (Batallón de Ingenieros VI) para proteger recursos hidrocarburíferos.

• 12 de noviembre: Viekaren XXIV. Ejercicios de búsqueda y rescate (SAR) con la Armada de Chile en el Canal Beagle.

• 20 al 27 de noviembre: Ejercicio Soberanía. Despliegue logístico masivo (multimodal y ferroviario) de más de 1000 km hacia el NEA, probando la movilidad estratégica.

• 6 de diciembre: Programa F-16. Firma de la Carta de Oferta y Aceptación (LOA) con EE. UU. para la integración de armamento y tecnología de 4ta generación.

4.1.2 Año 2025: la consolidación de la protección estratégica

• 30 de enero: Operación Grifón XXVI. Vigilancia y control del Mar Argentino por el ARA Storni contra la pesca ilegal.

• 7 de febrero: Alianza con Paraguay. Acuerdo bilateral en Clorinda para la custodia coordinada de fronteras y amenazas transnacionales.

• 24 al 28 de febrero: Ejercicio Candú (Zárate-Lima). Adiestramiento conjunto para la recuperación de la Central Nuclear Atucha, enfocado en evacuación y descontaminación.

• 10 al 13 de marzo: SOF Talks. Primeras conversaciones bilaterales de alto nivel entre Fuerzas de Operaciones Especiales de Argentina y EE. UU.

• 30 de abril: Ushuaia Estratégica. El Almirante Alvin Holsey (SOUTHCOM) visita el Área Naval Austral para potenciar capacidades logísticas antárticas.

• 29 de mayo: Mantenimiento Atucha. El Área Naval Fluvial realiza tareas de despeje y seguridad en las tomas de agua de la central nuclear.

• 3 de julio: Acuerdo Stryker. Luis Petri firma en el Pentágono la compra de blindados 8×8, consolidando la modernización del IM terrestre.

• 18 de agosto: Ejercicio Fraterno XXXVIII. Reunión final en Brasil tras maniobras navales binacionales de gran escala.

• 20 y 21 de agosto: SOUTHDEC 2025. Argentina es coanfitrión de la Conferencia Sudamericana de Defensa junto al SOUTHCOM en Buenos Aires.

• 26 al 29 de agosto: Ejercicio Libertador. Movilización de 3000 efectivos en el NEA con infiltraciones aerotransportadas de comandos.

• 14 al 19 de septiembre: Arandú 2025. Ejercicio combinado con el Ejército Brasileño en Santa María, con misiones sobre objetivos críticos por fuerzas especiales.

• 16 de septiembre: Fase Ejecución Operación Roca. Despliegue de más de 10.000 efectivos en la frontera norte (Tartagal, Salta) para control territorial en zonas inhóspitas.

• 6 y 16 de octubre: UNITAS LXVI y TDF. Participación en Norfolk (EE. UU.) con 26 países y adiestramiento integrado en Tierra del Fuego.

• 5 de noviembre: Fuerza Andresito. Presentación en Misiones de la vigilancia fronteriza coordinada con Brasil dentro de la Op. Roca.

• 5 al 18 de noviembre: Mare Nostrum V. Vigilancia permanente de buques pesqueros en zonas australes para preservar intereses vitales.

• 17 al 20 de noviembre: Candú III (Embalse). Operación de alta complejidad en Córdoba para la protección y recuperación de infraestructura crítica energética (Central Nuclear Embalse), con despliegue multidominio.

• 20 de noviembre: Ejercicio Tridente. Adiestramiento de Buzos Tácticos con Navy SEALs en Mar del Plata para refuerzo de espacios marítimos.

• El ejercicio “Güemes” representó el corolario del 2025 para las actividades de la Fuerza de Operaciones Especiales, año que estuvo plagado de desafíos para los Comandos del Ejército Argentino. Pese a que “Güemes” marcó el cierre del año en curso, también fue una instancia preparatoria para las actividades que se llevarán adelante en el 2026, lo que implicarán realizar diversas ejercitaciones, muchas de ellas del tipo conjunto y combinado.
  4.2 Análisis de la Evidencia Empírica

1. 

Esta línea de tiempo demuestra la elasticidad mediante tres ejes:

• Elasticidad normativa: Los Decretos de 2024/2025 permitieron usar la Ley 24.948 para que el IM ejecute tareas de seguridad interior (Atucha, Vaca Muerta, Fronteras) que antes estaban restringidas.

• Elasticidad económica (Samuelson): El incremento de la «oferta de seguridad» (F-16, Stryker, ejercicios masivos) responde a la demanda de protección de activos estratégicos ante la competencia global.

• Elasticidad institucional (Pasquino): El IM argentino ha logrado «estirarse» hacia dominios no físicos (Ciberdefensa, Espacial) y colaborar con agencias civiles (Gendarmería) bajo una visión de Operaciones Multidominio.

4.3 Distribución de acciones militares 2024-2025 por categoría de análisis (Basado en la elasticidad del Instrumento Militar)

Sobre la base empírica obtenida de las actividades realizadas por el Sistema de Defensa Nacional se pueden agrupar en las siguientes categorías de análisis:

4.4 Distribución de Acciones por Categoría de Análisis

De las categorías y la distribución porcentual de las acciones se desprende:

1. Cooperación Internacional y Adiestramiento Combinado (25%): Es la categoría con mayor peso junto a la diplomacia. Incluye ejercicios como UNITAS, Gringo-Gaucho II, Arandú y Tridente. Representa la elasticidad de interoperabilidad, adaptando nuestras fuerzas a los estándares de la OTAN y el Comando Sur.

2. Estrategia, Diplomacia y Acuerdos (25%): Comprende hitos como el proceso de ingreso a la OTAN, el acuerdo con el Ukraine Defense Contact Group y las reuniones con el SOUTHCOM. Es la base política que «estira» el marco legal para permitir el resto de las operaciones.

3. Seguridad Fronteriza y Vigilancia (13,9%): Acciones como la Operación Roca, Mare Nostrum V y la vigilancia aeroespacial con aviones Pampa. Aquí se materializa el empleo del IM en zonas de frontera y espacios marítimos contra amenazas transnacionales (narcoterrorismo y pesca ilegal).

4. Adiestramiento Nacional y Despliegue (13,9%): Ejercicios de gran magnitud como Aonikenk y Soberanía. Demuestran la capacidad de movilización logística multimodal y el adiestramiento en «Operaciones Multidominio» dentro del territorio nacional.

5. Protección de Infraestructura Crítica (11,1%): Es la categoría más innovadora, producto de los decretos 1107 y 1112 permitiendo los ejercicios Candú (Atucha y Embalse) y la protección de Vaca Muerta; con ello se muestra el IM actuando como garante de la seguridad energética y nuclear.

6. Equipamiento y Modernización (11,1%): La adquisición de los F-16 y los vehículos Stryker; representan el sustento material; sin estos activos, la elasticidad operativa no tendría capacidad de disuasión real.

7. 

4.5 Análisis de la Elasticidad

Como se observa en el gráfico, existe un equilibrio simétrico (50%) entre la preparación estratégica/diplomática y la ejecución operativa en el terreno. Esto sugiere que Argentina no solo está comprando equipo o firmando papeles, sino que está utilizando los Decretos 1107/2024 y 1112/2024 para validar una presencia militar activa en dominios que anteriormente estaban vedados o descuidados.

Esta distribución confirma la tesis que el Instrumento Militar se ha vuelto elástico para satisfacer simultáneamente las demandas de la NSS 2025 de EE. UU. (Cooperación y Estrategia) y las necesidades de seguridad interna/recursos de Argentina (Infraestructura y Fronteras).

4.6 Previsiones para el 2026

El Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso de la Nación el mensaje N.º 25/2025 con fecha 30 de septiembre del presente año, que busca autorizar la salida de personal y medios de las Fuerzas Armadas argentinas para participar en ejercicios combinados y multinacionales en el exterior, así como el ingreso de tropas extranjeras al país. La iniciativa abarca el período comprendido entre el 1° de septiembre de 2025 y el 31 de agosto de 2026.

El programa de ejercitación incluido en el proyecto incluye 20 ejercicios combinados, de carácter bilateral y multilateral, como “ACRUX, ATLASUR, OPERACIÓN FORMOSA, FRATERNO, FURNÁS, GALAPEX, GUINEX, IBSAMAR, PASSEX, SIFOREX, UNITAS, VIEKAREN, KENK, ARANDÚ 2026, DAGA ATLÁNTICA, SOLIDARIDAD, COOPERACIÓN XI, SALITRE 2026, TANQUE y TRIDENTE “.

Estas actividades se realizarán dentro y fuera del territorio nacional y tienen como objetivo fortalecer la interoperabilidad de las Fuerzas Armadas argentinas con las de otros países, mejorar el adiestramiento y robustecer las capacidades operativas en misiones de paz, asistencia humanitaria y control de los espacios marítimos y fluviales. (Zona Militar, 2025).

El Mensaje N.º 25/2025, remitido al presidente de la Honorable Cámara de Diputados, Martín Menem, destaca que “la práctica de ejercicios combinados de este tipo es una herramienta fundamental que permite robustecer el adiestramiento del personal de nuestras Fuerzas Armadas; profundizando el acercamiento, conocimiento y confianza mutua, incrementando así la interoperabilidad con las fuerzas militares de otros países y la eficacia a la hora de llevar adelante alguna operación combinada en el futuro”.

La propuesta fue elaborada por el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y los Estados Mayores Generales de cada fuerza, e incluye ocho ejercicios multilaterales, doce bilaterales y uno de oportunidad (PASSEX). Entre ellos, varios se realizan bajo mandato de la Organización de las Naciones Unidas, como ACRUX, ATLASUR, OPERACIÓN FORMOSA, FRATERNO, UNITAS y SALITRE 2026; otros están orientados a la asistencia ante emergencias y desastres, como VIEKAREN, SOLIDARIDAD y COOPERACIÓN XI.

La problemática sobre el empleo de esta atribución por parte del Poder Ejecutivo, es que va en contra de la propia Constitución Nacional, ya que esta, en su artículo 75 inciso 28, afirma que le “corresponde al Congreso: Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él”.

Asimismo, se ajusta a la Ley N.º 25.880, la cual en su artículo 5° establece que “en los casos de ejercitaciones combinadas, el Poder Ejecutivo enviará al Congreso el proyecto de ley en la primera semana de marzo de cada año, que incluirá un programa de ejercitaciones que cubra un año corrido desde el 1° de septiembre del mismo” y a la Directiva de Política de Defensa Nacional aún no elaborada por la presente administración.

5. Conclusiones

La Interoperabilidad Internacional (ejercicios con EE. UU., Francia, Brasil, OTAN) domina la agenda, seguida de cerca por la protección de infraestructura crítica y soberanía.

La evolución muestra un cambio de paradigma: de la reconstitución de capacidades a la ejecución operativa masiva.

Mientras que en 2024 los ejercicios fueron mayormente «Passex» (de paso) o de vigilancia, en 2025 se observa una Doctrina Multidominio madura, con incursiones de Comandos, infiltraciones aerotransportadas y defensa ciberespacial. El 2025 presenta una cadencia más alta de operaciones conjuntas (tierra, mar y aire trabajando juntos), especialmente en la protección de activos energéticos (nucleares e hidrocarburíferos).

El análisis de la cronología 2024-2025 sugiere que Argentina está transitando de un modelo de «Planeamiento por Capacidades» (genérico y abstracto) hacia uno que, si bien no resucita la vieja terminología de «Hipótesis de Conflicto» del siglo XX, establece un Planeamiento por Amenazas y Escenarios Estratégicos, entre sus características tendrá:

1. Del «Conflicto Vecinal» a la «Protección de Activos Críticos»

En el pasado, las hipótesis de conflicto se centraban casi exclusivamente en disputas territoriales con vecinos. Hoy, el planeamiento que vemos en los ejercicios Candú (Atucha/Embalse) y Vaca Muerta indica que la «hipótesis» ha mutado hacia la protección de la soberanía económica, que contemplan el ataque o sabotaje de actores estatales o no estatales contra la infraestructura energética nacional.

2. El Regreso de la Simetría (F-16 y Stryker)

El planeamiento por capacidades suele ser defensivo y reactivo, sin embargo, la adquisición de los F-16 y los Stryker devuelve la capacidad de disuasión. Para usar estos medios, el planeamiento requiere escenarios específicos, donde se plasman amenazas específicas, por ejemplo, el control del aeroespacio con el despliegue de Pampas en el norte y la llegada de los F-16 obligan a planear en base a la hipótesis de incursiones aéreas hostiles y la Operación Roca en la frontera norte no es solo preventivo; responde a una hipótesis de conflicto vinculada al crimen organizado transnacional y la porosidad fronteriza.

3. La Alineación con la OTAN y el «Socio Global»

Al solicitar el ingreso como socio global de la OTAN, Argentina debe alinear su planeamiento con los estándares de la Alianza. Esto implica interoperabilidad que ya no se planea «para lo que se puede», sino para cumplir roles específicos en misiones internacionales.

Para plasmar los distintos métodos de planeamiento realizamos la siguiente comparación:

Nos preguntamos ¿vuelven las Hipótesis de Conflicto?, sí, pero bajo un nuevo nombre. El gobierno actual parece estar abandonando la ambigüedad del planeamiento por capacidades para adoptar un Planeamiento Basado en Amenazas Reales, asi dieron testimonio el actual Ministro de Defensa y Nicolás Promanzio.

La «hipótesis» hoy no es necesariamente una guerra contra otro Estado, sino la pérdida de control sobre el Atlántico Sur, la Antártida, el Acuífero Guaraní, el litio o la energía nuclear. La participación en el Grupo Ramstein y losE ejercicios con el SOUTHCOM confirman que Argentina vuelve a verse dentro de un tablero de ajedrez global donde los conflictos son posibles y hay que estar preparado para ellos.

Las previsiones para el 2026 consolidan el cambio de paradigma que veníamos analizando: el paso de una fuerza «hacia adentro» a una fuerza proactiva, expedicionaria e integrada al mundo.

El mensaje Nº 25/2025 remitido al Congreso Nacional, no es un simple trámite administrativo; es la hoja de ruta que materializa el nuevo planeamiento por Escenarios de Cooperación y Disuasión, donde la interoperabilidad es el “arma estratégica”. El hecho de que el 2026 contemple 20 ejercicios combinados (8 multilaterales y 12 bilaterales) indica que Argentina ya no planea de forma aislada, muestra de ello se pueden dar en los ejercicios de Daga Atlántica y Salitre 2026 que son ejercicios de alta intensidad que probablemente verán la integración inicial de los F-16. Esto no es solo adiestramiento; es demostrar capacidad de combate bajo estándares internacionales. A ellos se suma la Operación Formosa que históricamente liderado por la Marina de Brasil, es un ejercicio que implica el desembarco de tropas de marina y operaciones terrestres complejas, reforzando la capacidad de proyección de fuerzas en el litoral.

Ante esta situación se puede presentar un conflicto Jurídico-Político donde el rol del Congreso será fundamental. Para el 2026, el planeamiento militar se encuentra en una carrera contra la burocracia legislativa. Sin la aprobación de la Ley 25.880, las FF.AA. podrían perder «ventanas de oportunidad» críticas para entrenar con potencias globales. La ausencia de la DPDN (Directiva de Política de Defensa Nacional), es el eslabón perdido; mientras el Ejecutivo envía leyes de ejercicios, aún falta el documento madre que defina oficialmente quién es el «enemigo» o cuáles son las «amenazas» del Estado argentino para este ciclo.

El 2026 será el año de la «prueba de fuego» para la nueva doctrina. Si el 2024 fue de compras y el 2025 de despliegue territorial (Op. Roca), el 2026 será el año de la validación externa. Argentina buscará demostrar a la OTAN y a sus socios regionales que tiene la capacidad de liderar operaciones en el Atlántico Sur y el Cono Sur.

Finalmente, nos queda un interrogante: ¿cuál es el mejor método de planeamiento para el Sistema de Defensa Nacional, el de capacidades o el basado en amenazas reales (hipótesis de conflicto)?

 

 

 

Referencias bibliográficas

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