Los llamamientos a los organismos reguladores chinos a través de las redes sociales pueden reducir las infracciones de las empresas en materia de emisiones y rebajar los niveles de contaminación del aire y el agua, según han descubierto investigadores de la Universidad de Chicago.
El equipo utilizó datos abiertos para identificar infracciones y reclutó voluntarios para que presentaran peticiones públicas de actuación a los reguladores locales, a través de la plataforma de redes sociales Weibo, y peticiones privadas, a través de una línea directa del gobierno o de mensajes a funcionarios o empresas.
Los investigadores recibieron 1.161 respuestas oficiales de casi 3.000 llamamientos. Los llamamientos a través de Weibo se tradujeron en una mejora del comportamiento medioambiental de las empresas, al igual que los privados, aunque en menor medida.
Shaoda Wang, profesora adjunta de la Harris School of Public Policy de la Universidad de Chicago, explica a China Dialogue: «Al igual que otros países, China ha establecido diversos canales para que los ciudadanos denuncien las infracciones medioambientales, lo que obliga a los reguladores locales a intensificar la aplicación de la normativa. Nuestro estudio ofrece pruebas experimentales en relación con la participación ascendente de los ciudadanos chinos en la gobernanza medioambiental».
¿Cómo ayuda el seguimiento de las emisiones a regular las empresas contaminantes?
La vigilancia continua de las emisiones permite seguir en tiempo real la concentración y los índices de emisión de contaminantes, como el dióxido de azufre, el óxido nitroso y las partículas, en los gases de combustión de fuentes estacionarias. Esto es clave para seguir y gestionar el estado de las emisiones de las empresas y proporciona una base importante para la aplicación de la normativa medioambiental.
China adquirió su primer sistema de control en el extranjero en la década de 1980. En 1997, promulgó su primer instrumento normativo relacionado, la Norma de Emisión de Contaminantes Atmosféricos para Centrales Térmicas, que exigía que las centrales de carbón estuvieran equipadas con sistemas de monitorización continua. Sin embargo, la fiabilidad de los datos medidos se vio afectada por la falta de especificaciones técnicas unificadas para los equipos de medición.
En 2005, la Administración Estatal de Protección del Medio Ambiente (SEPA), precursora del Ministerio de Ecología y Medio Ambiente (MEE), publicó las «Medidas sobre la administración de la monitorización de las fuentes de contaminación» y otros documentos relacionados. Desde entonces, la vigilancia continua de las emisiones se ha extendido por toda China, y la instalación de equipos de medición se ha extendido más allá de la energía térmica para incluir los sectores del acero, el cemento, la energía y la incineración de residuos. El control automatizado ha pasado de los contaminantes atmosféricos a los contaminantes del agua y las emisiones sonoras.
Las principales empresas contaminantes están obligadas a instalar, utilizar y mantener equipos específicos para los contaminantes que emiten, por sí mismas o recurriendo a terceros, y a conectar los equipos con la plataforma de seguimiento en línea del MEE.
En 2013, buscando mejorar la transparencia y promover la participación ciudadana en la gobernanza ambiental, el Ministerio de Protección Ambiental (MEP), que fue sustituido por el MEE en 2018, emitió «Medidas sobre autocontrol y divulgación de información para empresas contaminantes clave supervisadas por el Estado». Esta guía de prueba, que todavía está en uso, requiere que las empresas publiquen sus datos de emisiones en las plataformas de información establecidas por las agencias provinciales y municipales de protección del medio ambiente, dando promedios horarios para las emisiones de escape y promedios cada dos horas para las aguas residuales.
Chao Bo, director de comunicación y financiación de Green Jiangnan, una ONG ecologista con sede en Suzhou, afirma que las provincias y municipios empezaron a crear plataformas para el seguimiento en línea y la divulgación de datos en 2014. Al principio, la calidad era desigual, ya que los sitios web de algunas regiones tardaban en cargarse o simplemente eran inaccesibles. Hubo que esperar hasta 2016 para que las plataformas estuvieran prácticamente implantadas en todo el país.
El sistema de seguimiento gestionado por el Ministerio funciona ahora a una escala enorme, afirma Shaoda Wang. Actualmente controla las emisiones de unas 25.000 grandes plantas contaminantes, lo que supone más del 75% de las emisiones industriales de China.
Una base imperfecta para hacer cumplir la ley
El seguimiento en línea tiene varias ventajas. Cuando los valores de los contaminantes superan las normas de emisión, los datos se marcan automáticamente en rojo en la plataforma en línea. Los departamentos de protección ambiental y el público pueden ver la situación de cada planta contaminante en tiempo real. El sistema de vigilancia también conserva datos históricos que las autoridades pueden recuperar y utilizar como prueba a efectos de sanciones, revisiones y litigios.
Los investigadores recibieron 1.161 respuestas oficiales de casi 3.000 llamamientos. Los llamamientos a través de Weibo se tradujeron en una mejora del comportamiento medioambiental de las empresas, al igual que los privados, aunque en menor medida.
Sin embargo, los datos no reflejan necesariamente el verdadero estado de las emisiones de una empresa. El control en línea es complejo. Una serie de factores que escapan al control cotidiano crean la posibilidad de que falten datos o éstos sean inexactos. Por ejemplo, averías de los equipos, contaminación anormal cerca de los puntos de control, trabajo deficiente de los equipos de operaciones y mantenimiento, cortes de electricidad, problemas con Internet o inclemencias del tiempo.
El estudio de la Universidad de Chicago señala que las concentraciones de contaminantes pueden parecer anormalmente altas justo después de apagar los equipos de producción, al disminuir el flujo de aire en los conductos de escape. Para eliminar tales anomalías, el equipo de investigación llevó a cabo una exhaustiva revisión manual de los datos para identificar las auténticas infracciones. Durante los ocho meses que duró el estudio, los datos brutos de control de emisiones mostraron 12.596 infracciones por contaminación, de las cuales sólo 5.366 fueron verificadas como auténticas por los investigadores.
En la práctica, las «Medidas sobre sanciones administrativas medioambientales» del Parlamento Europeo estipulan que las autoridades competentes en materia de medio ambiente pueden utilizar la monitorización automática en línea para recopilar pruebas de infracciones, pero sólo los datos cuya validez haya sido comprobada pueden utilizarse para confirmar una infracción. Los equipos de control automático en línea pueden ser incoherentes, debido a condiciones científicas y tecnológicas objetivas y a factores humanos subjetivos. El MEE sigue siendo cauteloso sobre la exactitud y validez de los datos de monitoreo como prueba para la aplicación de la ley.
En una carta de 2016, el MEE hizo hincapié en que los datos in situ tienen prioridad como prueba sobre los datos automáticos en línea. En otra del mismo año, el eurodiputado afirmaba que los datos de vigilancia en línea pueden servir de apoyo a otras pruebas pertinentes a efectos de aplicación de la normativa medioambiental.
Yang Zijiang, director de la división de gestión del ministerio, declaró en una entrevista en 2015 que los datos de seguimiento en línea proporcionan a las empresas un medio para controlar y gestionar las emisiones, manteniéndolas informadas sobre el funcionamiento de sus medidas de control de la contaminación y el estado de sus emisiones. Añadió que les permite demostrar el cumplimiento, pero que los departamentos de protección del medio ambiente no los utilizan como base para la evaluación y la aplicación de la normativa.
Cuando el poder del público «marca la diferencia
En estas circunstancias, el poder del público puede influir positivamente en el control de las emisiones de las empresas.
Por un lado, los gobiernos locales pueden tolerar la contaminación ambiental en aras del crecimiento económico, en consonancia con los objetivos de maximización de beneficios de las empresas contaminantes. Según Shaoda Wang, como penalizar a los emisores de contaminación puede repercutir en el crecimiento económico local, existe la posibilidad real de que los grandes contaminadores utilicen su influencia económica para «capturar» a los reguladores locales.
Además, la escasez de personal en los departamentos regionales de protección del medio ambiente anima a las empresas a poner a prueba los límites. Chao Bo explica que el personal medioambiental local no puede vigilar continuamente la plataforma en línea del MEE, por lo que los voluntarios de Jiangnan Verde y otros organismos medioambientales intervienen, utilizando la plataforma para el seguimiento diario de las plantas contaminantes de todo el país. Cuando detectan una infracción de las normas, la comunican en el acto a las autoridades de protección del medio ambiente, que pueden responder enviando un equipo de inspección in situ y emitiendo una respuesta rápida y pública.
Shaoda Wang también señala la falta de recursos humanos locales: «Aunque los datos del CEMS indiquen que una empresa es responsable de una infracción, los funcionarios de la agencia local de protección del medio ambiente tienen que confirmarlo mediante una inspección in situ. Si se exigen sanciones más severas, como fuertes multas o la suspensión de las operaciones, se requieren dos equipos de inspección que investiguen in situ durante varios meses. Esto supone un reto para las administraciones locales, dados sus limitados recursos».
Desde el punto de vista del gobierno central, tanto las empresas como los departamentos locales de protección del medio ambiente pueden ser vigilados por el público en general. En 2006, la SEPA publicó las «Medidas provisionales sobre la participación pública en las evaluaciones de impacto ambiental», que subrayaban el derecho legal de los ciudadanos a participar en la elaboración y aplicación de las políticas ambientales. Ese mismo año se creó una línea directa de denuncias medioambientales, que permite a los ciudadanos denunciar a las empresas contaminantes llamando al 12369 o dejando un mensaje en un sitio web específico. Las denuncias se remiten a los organismos correspondientes a nivel local, para su investigación e imposición de sanciones.
En 2013, con la mejora de la tecnología de Internet, el Consejo de Estado emitió las «Opiniones sobre el fortalecimiento de la divulgación de información gubernamental para responder a las preocupaciones sociales y mejorar la credibilidad del gobierno». En él se exigía a todas las regiones y departamentos que utilizaran activamente las redes sociales, como las cuentas oficiales de Weibo y WeChat, para divulgar puntualmente la información gubernamental, y que aprovecharan al máximo la funcionalidad interactiva de las redes sociales para entablar una relación rápida y cómoda con el público.
Shaoda Wang señala que, aunque los datos de emisiones continuas son abiertos y transparentes, y las infracciones de las normas están ahora a la vista de todos en la plataforma del MEE, la abundancia de información disponible en la plataforma no se aprovecha plenamente. «Si un mayor número de ciudadanos participara en la vigilancia, podríamos exigir responsabilidades a los contaminadores. Con datos fácilmente disponibles y canales de retroalimentación fluidos, el coste de la participación pública es muy bajo y, como demuestra nuestro experimento, es notablemente eficaz.»
El estudio de la Universidad de Chicago señala que las concentraciones de contaminantes pueden parecer anormalmente altas justo después de apagar los equipos de producción, al disminuir el flujo de aire en los conductos de escape
«Hemos asistido a un proceso de mejora desde que se creó Jiangnan Verde en 2012», afirma Chao Bo. «Cada vez más ciudadanos y más organismos medioambientales utilizan datos de emisiones continuas para informar sobre emisiones contaminantes, a través de diversos canales. Al mismo tiempo, los organismos de protección del medio ambiente han pasado de su enfoque defensivo anterior a responder de forma positiva y detallada.»
Algunos organismos provinciales y municipales de protección del medio ambiente han introducido sistemas de recompensa para fomentar la participación ciudadana en la vigilancia. Las personas que denuncian emisiones industriales ilegales a través de la línea directa 12369 reciben recompensas económicas fijas por las infracciones verificadas. La propia Green Jiangnan ha recibido un premio de 500 yuanes (unos 70 dólares) del Departamento de Ecología y Medio Ambiente de la provincia de Hebei.
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Mejorar la aplicación a distancia
El público proporciona pistas a los departamentos de protección del medio ambiente, en forma de datos abiertos sobre emisiones, lo que lleva a las autoridades a realizar inspecciones in situ y tomar medidas para hacer cumplir la normativa. Sin embargo, para sacar el máximo partido de los datos, se necesita un mecanismo que vincule los datos de control con la aplicación de la normativa.
En los dos últimos años, en respuesta a las exigencias del control de pandemias y a los avances tecnológicos, los EEMM han promovido el uso de la aplicación de la normativa a distancia, fuera de las instalaciones. Al mismo tiempo, se han propuesto «mejorar los reglamentos y las normas e impulsar la aplicación de los datos de vigilancia automática a efectos de la administración de sanciones».
Para que los datos de control automático sirvan de base a la aplicación de la normativa, es fundamental que sean exactos y fiables. Para atajar el problema de los datos falsos, los departamentos de protección del medio ambiente suelen recurrir a análisis horizontales (entre sectores) y verticales (a lo largo del tiempo) para detectar incoherencias en los datos e identificar empresas preocupantes. Tras la creación de una base de datos con información sobre plantas contaminantes, los cambios en la calidad ambiental pueden rastrearse hasta las empresas responsables de vertidos ilegales.
Además, con el «Reglamento sobre la administración de permisos de vertidos contaminantes» del MEE, que entró en vigor en marzo de 2021, la responsabilidad principal del control de la contaminación ha vuelto a las empresas. Éstas deben demostrar el cumplimiento demostrando que los vertidos contaminantes cumplen los requisitos de su permiso de vertido. En la provincia de Shaanxi, por ejemplo, el sistema de control automático puede identificar de forma inteligente los datos de emisiones anómalas y que infringen las normas, y transmitirlos directamente a las empresas a través de WeChat, alertándolas mediante grupos de chat empresariales de que deben verificar e informar sin demora sobre la causa del problema.
En 2022, los agentes de la ley de Wuxi, provincia de Jiangsu, descubrieron que una empresa eléctrica que transmitía datos de control anómalos no había comunicado el fallo ni restablecido el funcionamiento normal de sus equipos en el plazo estipulado. Por ello, el departamento de protección del medio ambiente llevó a cabo una inspección por videoconferencia, registrando la infracción y emitiendo directamente una «multa a distancia».
Como demuestran los casos típicos de aplicación de la normativa ecológica y medioambiental, las provincias y los municipios utilizan cada vez más los datos de emisiones continuas para la aplicación de la normativa medioambiental. Sacar el máximo partido de los datos requiere la participación ciudadana. También requiere una mayor normalización de los sistemas de recogida, transmisión y almacenamiento de los datos, junto con los medios tecnológicos y administrativos que garanticen su fiabilidad y proporcionen una base sólida para la aplicación de la normativa.
Los instrumentos no sólo pueden controlar las emisiones de contaminantes como el dióxido de azufre y el óxido nitroso, sino también ayudar a calcular las emisiones de gases de efecto invernadero. Pueden hacerlo midiendo directamente la concentración de CO2 y el caudal volumétrico de los gases de combustión en la chimenea. En junio de 2020, el MEE propuso liderar la realización de pilotos de seguimiento de emisiones de CO2 en la industria termoeléctrica, para su publicación en línea. Unos datos más precisos y regulares sobre las emisiones de gases de efecto invernadero facilitarán sin duda el desarrollo del recién creado mercado chino del carbono.
Nota: El artículo fue publicado originalmente en inglés en China Dialogue. La reproducción del mismo en español se realiza con la debida autorización. Link al artículo original: https://chinadialogue.net/en/pollution/people-power-monitoring-pollution-in-china/
Redactora adjunta en China Dialogue. Anteriormente trabajó para The Paper y WWF-Reino Unido. Es licenciada en Periodismo por la Universidad Shih Hsin y tiene un máster en Relaciones Internacionales por el King's College de Londres.
