Acuerdo de cooperación internacional Ecuador – Estados Unidos

Según el ACLED -Armed Conflict Location & Event Data-, monitor global que analiza los conflictos a escala global, cuatro países latinoamericanos se encuentran entre los diez países más peligrosos del mundo: México, Ecuador, Brasil y Haití.

En el caso ecuatoriano en el año 2025 se contabilizaron 50.91 muertes violentas por cada 100.000 habitantes; estos hechos directamente relacionados con los grupos de delincuencia organizada transnacional.

Luego de dos años – 9 de enero de 2024, de la toma del canal de televisión TC que marcó un punto de inflexión en la vida política y social de Ecuador en el ámbito de la seguridad es necesario realizar un análisis del principal acuerdo de cooperación internacional firmado entre Ecuador y Estados Unidos que hace posible la contención y paulatina erradicación de las amenazas a la soberanía nacional ecuatoriana por medio de la fuerza militar.

Para ello, en esta ocasión abordo el dictamen constitucional de favorabilidad de la más alta Corte de Justicia del Ecuador que se pronunció sobre el Acuerdo AROCAMTI que facilita, gestiona y coordina los esfuerzos de ambas naciones para erradicar el narcotráfico y los delitos conexos a esta actividad que ha penetrado en casi todas las instituciones del Estado.

El Dictamen Nro. 9-23-TI/24, emitido el 11 de enero de 2024 por la Corte Constitucional en torno a la no necesidad de aprobación legislativa del “Acuerdo entre la República del Ecuador y los Estados Unidos de América Relativo a Operaciones Contra Actividades Marítimas Transnacionales Ilícitas” demuestra la
cooperación que puede recibir el Ecuador del exterior, pero sobre todo la afinidad política del presidente Noboa en política exterior con Estados Unidos. El pronunciamiento constitucional contribuye a delinear las operaciones militares entre ambos Estados y la urgencia de su aplicación.

En ese marco, se habla de que, las operaciones marítimas otorgan facilidades a Washington a fin de que, suplan las necesidades ecuatorianas para afrontar la crisis interna de seguridad. Pese a ello, se ha abierto el debate sobre la soberanía nacional y el alcance de las operaciones de fuerzas extranjeras en Ecuador, más aún cuando el presidente Noboa ha afirmado que, no se puede declinar ayuda bajo el argumento de la soberanía, ya que el país necesita apoyo militar, así como asistencia en inteligencia, artillería y equipamiento.

Por su parte, la Cancillería ecuatoriana en su momento se pronunció que, descartaba que la cooperación contemple la movilización e instalación de tropas estadounidenses en territorio ecuatoriano, y aclaró que el objetivo será que «entren [tropas] en periodos de corta duración, hagan los operativos y se retiren», más aún cuando en la reciente consulta popular el pueblo ecuatoriano decidió la no instalación de bases militares extranjeras en Ecuador. El Tratado Internacional establece el marco normativo para los buques, aeronaves, autoridades y agentes de las fuerzas del orden e instituciones de ambos países.

La Corte consideró que el Acuerdo no se refiere a ninguno de los casos señalados en el artículo 419 de la Constitución, sin embargo, es necesario referirnos también al Voto Salvado de tres de sus miembros quienes se apartaron del voto de mayoría y encontraron elementos que obligarían a la Asamblea Nacional a realizar un estudio parlamentario -control y debate- para la aprobación del antes mencionado Acuerdo Bilateral.

A continuación, abordaré ambos criterios, tomando en cuenta el contexto en el cual se encuentra sumido el país debido al Estado de Excepción (Decreto Ejecutivo Nro. 110) y Conflicto Armado Interno (Decreto Ejecutivo Nro. 111): Guerra no convencional en contra del Crimen Organizado Transnacional.

La norma constitucional indica: “Art. 419. La ratificación o denuncia de los tratados internacionales requerirá la aprobación previa de la Asamblea Nacional en los casos que:

1. Se refieran a materia territorial o de límites.

2. Establezcan alianzas políticas o militares.

3. Contengan el compromiso de expedir, modificar o derogar una ley.

4. Se refieran a los derechos y garantías establecidas en la Constitución.

5. Comprometan la política económica del Estado establecida en su Plan Nacional de Desarrollo a condiciones de instituciones financieras internacionales o empresas transnacionales.

6. Comprometan al país en acuerdos de integración y de comercio.

7. Atribuyan competencias propias del orden jurídico interno a un organismo internacional o supranacional. 8. Comprometan el patrimonio natural y en especial el agua, la biodiversidad y su patrimonio genético”.

Antecedentes

El origen de la decisión constitucional se remonta al Acuerdo entre el Ecuador y EE.UU. Relativo a Operaciones Contra Actividades Marítimas Transnacionales Ilícitas – AROCAMTI, suscrito entre el ministro de relaciones exteriores y movilidad humana del Ecuador y el embajador de EE.UU. en Ecuador el 27 de septiembre de 2023, durante la presidencia de Guillermo Lasso. Posteriormente, el Ejecutivo solicitó a la Corte Constitucional emita dictamen sobre la necesidad de aprobación legislativa del Acuerdo – AROCAMTI. Para su examen, la Corte ofreció analizar su contenido -preámbulo y 23 artículos- a fin de comprobar la existencia de alguna de las causales mencionadas en el artículo 419 ibidem.

Si bien es cierto que, la mayoría del Pleno de la Corte Constitucional transcribe y analiza los efectos y alcances del Acuerdo AROCAMTI a lo largo de sus 23 artículos, se enfoca en reconocer que el Acuerdo fortalece la cooperación entre las partes con el fin de prevenir, identificar, combatir, impedir e interceptar las actividades marítimas trasnacionales ilícitas – AMTI. En ese contexto, la Corte según el Acuerdo AROCAMTI define las actividades marítimas trasnacionales ilícitas – AMTI como: tráfico de drogas, tráfico ilegal de migrantes, transporte peligroso de migrantes, proliferación por mar de armas de destrucción masiva, sus vectores y material conexo, y pesca ilegal no declarada ni reglamentada.

De la misma manera se señala que las operaciones se efectuarán únicamente contra buques sospechosos, incluidos los sin nacionalidad o considerados sin nacionalidad dentro del territorio marítimo de Ecuador. En las operaciones marítimas combinadas los agentes de las fuerzas del orden podrán actuar como agentes a bordo en buques de la contraparte.

En el caso que, el Estado ecuatoriano solicite cooperación a EE.UU., las fuerzas del orden de EE.UU. realizarán el abordaje e inspección del buque sospechoso.

Además, en virtud del artículo cuatro del Acuerdo, se confiere la autorización a EE.UU. para la realización de operaciones contra AMTI en aguas ecuatorianas. De igual forma, en virtud del artículo 5, numeral 1 del Acuerdo se prevé que el Ecuador permitirá a las aeronaves de EE.UU. la operación en espacio aéreo nacional en virtud del Acuerdo AROCAMTI. En cuanto al pago de derechos y cargos de los buques y aeronaves de EE.UU. respecto a las actividades desarrolladas en función del AROCAMTI se encuentran exonerados.

Se agrega que, agentes de EE.UU. podrán detener a personas que incurran en AMTI. Asimismo, se prevé asistencia y cooperación para el emplazamiento de personal de enlace e investigadores con el fin de facilitar investigaciones, enjuiciamientos e intercambio de información. Cuando se realicen abordajes y registros se deberán observar las políticas nacionales y las prácticas internacionales.

Privilegios e inmunidades

El Acuerdo también define que los vehículos, buques y aeronaves operadas por EE.UU., que actúen dentro del AROCAMTI en territorio ecuatoriano, no pagarán derechos de aterrizaje, estacionamiento, portuarios, navegación o sobrevuelo, peajes ni otros cargos de uso, como de gabarra y de puerto.

Según el artículo 15 se indica que, los agentes de las fuerzas del orden de EE.UU. y funcionarios del Departamento de Guerra, en lo que respecta a operaciones derivadas del Acuerdo, reciben los privilegios e inmunidades equivalentes al personal administrativo y técnico de las misiones diplomáticas.

Bienes incautados

Los bienes incautados en el territorio de una de las partes se regirán por las leyes de dicho Estado, salvo los buques que declaren la nacionalidad de la otra parte.

No obstante, prevé que la parte que incauta podrá transferir los activos decomisados o su venta a la otra parte. Adicionalmente, establece que las partes pueden concretar acuerdos sobre la compartición de los activos derivados de las operaciones combinadas.

En fin, la Corte constata que el Acuerdo es un instrumento que regula la cooperación entre el Ecuador y los EE.UU. en materia de AMTI y que, el AROCAMTI prevé que la cooperación se realizará a través de los organismos competentes de los Estados, conforme al derecho internacional y los ordenamientos jurídicos internos.

En ese marco, la Corte consideró que, las normas del Acuerdo no se refieren a materia territorial o de límites; no establecen alianzas políticas; no contienen el compromiso de expedir, modificar o derogar una ley; y demás causales del artículo 419 de la Constitución de la República del Ecuador.

Para ello, la Corte se refirió al Dictamen Nro. 7-23-TI/23, mediante el cual estableció que, un tratado destinado a fortalecer las actividades de las fuerzas militares a través de la cooperación entre Estados, siempre que no implique:

(i) la realización de actividades militares o bélicas para afrontar amenazas propias de conflictos armados o

(ii) la creación de una estructura orgánica mínima, ni la participación conjunta de miembros militares de los dos países para responder a amenazas de carácter militares, no constituye una alianza política o militar.

Como consecuencia de ello, la Corte, estableció que, el Acuerdo AROCAMTI no establece una alianza militar porque tiene como fin, exclusivamente, la cooperación para hacer frente a las actividades marítimas ilícitas, específicamente las relativas al tráfico de drogas, tráfico ilegal de migrantes, transporte peligroso de migrantes, proliferación por mar de armas de destrucción masiva, pesca ilegal no declarada ni reglamentada. Esta finalidad no corresponde a la defensa de la soberanía y la integridad territorial, propias de las actividades militares, de conformidad al artículo 158 de la Constitución. Concluye que, el Acuerdo no regula actividades que corresponden a la misión fundamental de las Fuerzas Armadas y sobre alianza militar alguna.

La Corte recuerda que, el Acuerdo entre Ecuador y Estados Unidos AROCAMTI regula procedimientos que están relacionadas con el ejercicio de derechos constitucionales, en tanto se refiere al orden normativo que puede aplicarse más allá del mar territorial (seguridad jurídica); al registro, incautación y transferencia de activos decomisados (propiedad); a la inspección y detención (libertad); al uso de la fuerza (integridad física). De igual forma, constata que, el Acuerdo no modifica el régimen de derechos y garantías reconocidas en la Constitución.

Finalmente, la Corte invoca el Dictamen Nro. 4-20-TI/20, en el que se precisó que “[s]i el tratado no modifica el régimen de derechos y garantías, la aprobación legislativa no es necesaria”; razones por las cuales estima que, el Acuerdo no requiere de aprobación legislativa.

Criterio de minoría

Es necesario tomar en cuenta el Voto Salvado de tres jueces constitucionales, quienes en cuanto a la materia territorial o de límites manifestaron que, el numeral 1 del artículo 419 dispone que los Tratados Internacionales requieren aprobación legislativa cuando se refieran a materia territorial o de límites. Indican que, dicho factor no implica solamente la cesión de territorio o modificación del mismo, sino la
soberanía territorial; por ello consideraron que, se requiere aprobación del Legislativo cuando el contenido del tratado interfiera sobre la autoridad que ejerce el Estado en los elementos tangibles e intangibles que comprende el territorio nacional, de conformidad al artículo 4 de la Constitución.
Indican los magistrados de la Corte que, una manera de apreciar situaciones en donde el tratado se refiere a materia territorial o de límites es, “cuando aborde: (i) el otorgamiento de permisos para la actuación de efectivos policiales o militares extranjeros en el territorio nacional, sin mecanismos de coordinación o control por parte de las autoridades nacionales; (ii) la operación de vehículos marítimos,
aéreos o terrestres operados por una fuerza armada extranjera o policía sobre el territorio nacional; (iii) la construcción de infraestructura operada por fuerzas militares o autoridades de otro Estado o el uso de recursos naturales sin restricciones, entre otras disposiciones”.

Señalan que, el Acuerdo AROCAMTI prevé la posibilidad de que vehículos marítimos y aéreos de las fuerzas armadas de EE.UU. operen en territorio nacional, lo cual se refleja en los artículos 3, 4, 5 del Acuerdo. En tales circunstancias, consideran que sí requeriría de aprobación legislativa de conformidad con el artículo 419 numeral 1 de la Constitución de la República.

En cuanto al establecimiento de alianzas políticas o militares, los tres magistrados encuentran que sí se debería pasar por un proceso de aprobación legislativa pues en el Acuerdo se establece una alianza militar. Sobre ésta, recuerdan que, la Corte en el Dictamen Nro. 7-23-TI/23 señaló que, se puede identificar a una alianza militar cuando

(i) esta tiene como objetivo realizar actividades militares o bélicas para afrontar amenazas propias de conflictos armados;

(ii) prevé la creación de una estructura orgánica mínima; o

(iii) establece la participación conjunta de miembros militares de dos o más países para responder a una amenaza de carácter militar.

Adicionalmente estiman que con respecto a la causal 2 del artículo 419 de la Constitución, la Corte debió analizar integralmente el Tratado Internacional a fin de determinar si el mismo podría implicar una alianza con fines militares, ya que se prevé la co-participación de militares de Ecuador y EE.UU.

Los jueces constitucionales indican que, las amenazas militares “no son solo aquellas que nacen de los conflictos armados entendido de manera tradicional, pues, actualmente los Estados se enfrentan a amenazas como terrorismo, ciberterrorismo, tráfico de drogas”. Por ello, consideran que la Corte debe tener en cuenta que “los mecanismos de configuración de una alianza militar no pueden ser limitados al establecimiento de compromisos de defensa conjunta contra ataques externos”. Para ello señalan que, “las alianzas militares pueden variar según su alcance y naturaleza y, en consecuencia, pueden hacer frente tanto a amenazas militares tradicionales como no tradicionales y tanto de carácter externo como
interno”.

Ante tales eventos, las nuevas amenazas se enfrentan en gran medida por operaciones militares, las cuales se enuncian en el Plan Específico de Defensa de 2019 a 2030 del Estado ecuatoriano: “Las amenazas que atentan contra el Estado ecuatoriano son las agresiones armadas perpetradas por […] los
grupos irregulares armados, la delincuencia organizada transnacional, el tráfico de armas, municiones y explosivos, el narcotráfico, […] la explotación ilegal de los recursos naturales, los ciberataques a la infraestructura crítica del Estado, entre otros”.

En ese marco, el Estado ecuatoriano ya ha reconocido como una amenaza de carácter militar a actividades ilícitas como las relacionadas con la delincuencia organizada transnacional, el tráfico de armas o el narcotráfico. Para ello, ante tales amenazas intervienen las Fuerzas Armadas, cuando se trata de actividades ilícitas realizadas en el mar o en frontera y, la Policía Nacional, cuando se trata de
operaciones para el mantenimiento de orden público en el Estado.

En suma, los magistrados que se apartaron del voto de mayoría, encontraron que, el Acuerdo AROCAMTI establece “(…) el objeto y alcance del mismo es fortalecer la cooperación entre ambos Estados para prevenir, identificar, combatir, impedir e interceptar las actividades marítimas transnacionales ilícitas como el narcotráfico, el tráfico ilegal de migrantes, el transporte peligroso de migrantes, la proliferación de armas de destrucción masiva y la pesca ilegal”, lo cual supone la creación de una cooperación entre Estados para combatir nuevos tipos de amenazas militares.

Recalcan, que, en los artículos 3, 4 y 5 (operaciones marítimas conjuntas), artículo 7 (operaciones en conjunto que pueden realizar los Estados), artículo 10 (actividades que un Estado puede permitir a otro como parte de la interdicción marítima) y artículo 14 (uso de la fuerza por parte de los Estados) se establece la participación conjunta de miembros militares de Ecuador y EE.UU. para responder a una amenaza de carácter militar.

Con ello se desprende que, la finalidad del Acuerdo Bilateral AROCAMTI se enfoca en responder a amenazas de carácter militar no tradicional y, por tanto, se verifica que el instrumento en análisis se enmarca en lo contemplado en el numeral 2 del artículo 419 de la Constitución; por lo que concluyen que, Acuerdo se encuentra inmerso en los numerales 1 y 2 del artículo 419 de la Constitución, aspectos que obligan la aprobación de la Asamblea Nacional.

Conclusión

Frente al debate constitucional el criterio de la mayoría de sus jueces se inclinó en favor del Acuerdo AROCAMTI enfatizando que no requería la aprobación del legislativo ecuatoriano. Superado ese examen constitucional por parte la Corte Constitucional el gobierno ecuatoriano viene implementando y ejecutando operaciones militares conjuntas con el apoyo de Estados Unidos en contra del crimen organizado transnacional que ha puesto en riesgo la estabilidad y seguridad de la región. Algunos analistas señalan que existen cerca de 11 mil detenidos dentro de los operativos conjuntos, sin embargo, en etapa de juicio únicamente un 7% se encuentra en proceso debido a otro problema grosso que afronta Ecuador: el sistema de administración de justicia, obsoleto y corrupto.

En ese contexto al encontrarse Ecuador en el tercer año de esta guerra no convencional contra el crimen transnacional la aplicación del Acuerdo de Cooperación Internacional AROCAMTI es el insumo principal para las acciones militares en conjunto entre ambos países. Lejos de resolverse esta problemática el gobierno nacional a corto plazo, se encuentra empleando todas sus capacidades con el apoyo de la administración estadounidense que no ha dudado en brindar su apoyo y contingente en función de las amenazas que también representan para su seguridad nacional según se puede inferir en su reciente Plan Estratégico de Seguridad Nacional.

En suma, con la decisión de la mayoría de la Corte Constitucional (2024), Estados Unidos es el Estado que brinda apoyo militar del más alto nivel a Ecuador a fin de enfrentar el crimen organizado transnacional, en una dinámica y contexto de guerra regional sobre la que ya se tomaron acciones con la captura del dictador Nicolás Maduro en Venezuela y las operaciones por parte del gobierno mexicano.