¿Qué papel tienen los bancos de China en América Latina y el Caribe?

China América Latina lac

El compromiso de China con la región de América Latina y el Caribe (LAC) se caracterizó durante muchos años por una amplia financiación dirigida por el Estado a los gobiernos de LAC o empresas estatales (SOE), como se muestra en la Base de Datos de Financiamiento China-América Latina, producida conjuntamente por Diálogo Interamericano y el Centro de Políticas de Desarrollo Global de la Universidad de Boston, esta financiación de infraestructura de energía y transporte a gran escala, ha sido por parte de gobiernos o empresas de Argentina, Brasil, Ecuador y Venezuela.

Sin embargo, como hemos señalado en nuestros anteriores informes sobre la
financiación del desarrollo de China en LAC, los bancos políticos chinos -el Banco de Desarrollo de China (CDB) y el Banco de Exportación e Importación de China
(Eximbank)-, ya no emiten el tipo de préstamos multimillonarios respaldados por el petróleo que antes caracterizaban el compromiso financiero chino con la región.

En efecto, en 2021, al igual que en 2020, los bancos políticos chinos no emitieron nuevos préstamos a los gobiernos de LAC o a las empresas estatales (SOE). Esto contrasta fuertemente con la actividad de los bancos en 2009, por ejemplo, cuando sólo el Banco de Desarrollo de China emitió casi 30.000 millones de dólares en créditos para la región.

Un punto de inflexión

Aunque en la actualidad no están concediendo préstamos soberanos de China, una gama cada vez más amplia de acreedores chinos siguen apoyando activamente la actividad económica de China en la región, ya sea emitiendo financiación directamente a empresas chinas y de LAC, que luego invierten en proyectos regionales, mediante la coordinación de políticas con los bancos de desarrollo regional, o bien respaldando parcialmente los fondos regionales de capital privado, como el Fondo de Cooperación China-LAC.

Al igual que en 2020, la capacidad de China para ofrecer financiación de Estado a Estado en 2021 probablemente se vio afectada en cierta medida por la pandemia mundial. Según un informe publicado en el Guangming Daily de China la pandemia ha supuesto un reto para la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI) por tres razones principales: 1) los proyectos de construcción de construcción en algunos países; 2) la interrupción de la cadena de suministro mundial ralentizó el ritmo de los proyectos de construcción; y 3) las condiciones económicas se deterioraron de algunos países asociados, lo que limitó la capacidad de los gobiernos para fondos o materiales prometidos.

En consecuencia, la actividad de los bancos políticos en el extranjero en 2021 se centró, al menos parcialmente, en la continuidad operativa de los proyectos chinos ya en marcha. El Ministerio de Comercio de China y el CDB emitieron una declaración en febrero de 2020 en la que expresaron que podrían recibir financiación de bajo coste y préstamos de capital circulante.

Además, el CDB, en particular, parecería estar comprometido a cumplir con los objetivos de desarrollo clave en el país y no en el extranjero, dirigiendo cientos de miles de millones de yuanes de industrias manufactureras y tecnológicas nacionales que se consideran fundamentales para el bienestar económico de la nación. Sina Finanzas informó que el BDC emitió 1,69 billones de yuanes en el primer semestre de 2021, pero sólo 28.900 millones de yuanes (0,02%) se dedicaron a promover los objetivos de la BRI.

Los préstamos soberanos de China a la región se estaban ralentizando incluso antes de la pandemia de Covid-19, sin embargo, la disminución de los préstamos entre Estados también precedió a mayo de 2020. El anuncio de la estrategia de «doble circulación» de China, volvió a centrar la atención de algunos bancos políticos en el fomento de la autosuficiencia de China. De hecho, los bancos políticos de China han sopesado los costes y los beneficios de las operaciones entre Estados durante varios años, teniendo en cuenta algunos de los retos asociados a los préstamos en LAC.

La capacidad de China para ofrecer financiación de Estado a Estado en 2021 probablemente se vio afectada en cierta medida por la pandemia mundial

Como Tian Yunhai, entonces exportador senior en el Departamento de las Américas de la
Oficina de Negocios de Cooperación Internacional del CDB, mencionó en el 9º Foro de la Cumbre Internacional de Inversión en Infraestructura y Foro de la Cumbre de Infraestructura en Macao en 2018, a pesar de considerable actividad en la región de LAC durante la última década, el CDB «se ha esforzado por satisfacer las necesidades de los países latinoamericanos y las demandas y expectativas de las empresas chinas y latinoamericanas».

Tian también mencionó los problemas asociados a la emisión de préstamos soberanos en la región, incluyendo que los gobiernos de la región están «agobiados por déficits fiscales y una capacidad insuficiente para conceder nuevos préstamos a gran escala».

A lo largo de los años, los bancos chinos han luchado ciertamente con una cartera a veces problemática en LAC, incluyendo la perspectiva de pérdidas en Venezuela y los retrasos en otros proyectos programados. Las dificultades aumentaron tras la caída de los precios mundiales de las materias primas, cuando Venezuela tuvo dificultades para realizar los pagos del petróleo a tiempo. China trató de hacer frente a la situación de Venezuela ofreciendo períodos de gracia en los pagos del principal y la ampliación de la vida
de al menos un préstamo.

Pero la paciencia de Pekín con Caracas se ha agotado con el tiempo. En mayo de 2020, China parece haber dado prioridad a las reformas del sector energético nacional frente a su antigua asociación con Venezuela, basada en el petróleo, al gravar las importaciones de betún de petróleo con Venezuela. En medio de las sanciones de EE.UU, el crudo venezolano se ha importado desde China como una mezcla a través de Malasia.

Según se informa, Venezuela estaba preocupada por este hecho, ya que China era el único comprador de su petróleo, además de Cuba, desde que Estados Unidos sancionó al país
los intercambios de crudo por diésel de PDVSA con Reliance, Repsol y Eni. Los funcionarios venezolanos también habrían sido sorprendidos por la decisión del Ministerio de Finanzas de China de gravar al betún.

La continua reticencia de China a conceder nuevos créditos a Venezuela también explica, al menos en parte, la reciente caída de los préstamos chinos a la región. Venezuela
representa el 45 por ciento del total de la financiación de los bancos políticos a LAC desde 2005, pero ni el CDB ni el Eximbank han concedido préstamos al país en los últimos cinco años.

Los préstamos también se han ralentizado para otros receptores tradicionales
de la financiación de los bancos políticos chinos en LAC, como la empresa brasileña
Petrobras de Brasil y el gobierno de Ecuador.  Estos países, al igual que Venezuela, recibieron importantes préstamos de China a mediados de la década de 2010, que a menudo estaban semicolateralizados con petróleo.

Las necesidades de las empresas chinas también están cambiando. En el pasado, China consideraba que los llamados «préstamos vinculados» en LAC eran fundamentales para la internacionalización de las empresas chinas, que era uno de los principales objetivos de la «estrategia de salida» de China. Los préstamos de los bancos políticos, que a veces han fomentado el uso de empresas o equipos chinos, ayudaron de hecho a ciertas empresas chinas de la construcción y de otro tipo a establecerse en la región en la primera década del 2000. Sin embargo, a medida que las empresas chinas han desarrollado sus propias oficinas regionales, redes de contactos y reputación, es de suponer que la intervención de los bancos políticos en apoyo de las operaciones de las empresas estatales chinas es menos necesaria.

Además, a medida que las empresas chinas persiguen cada vez más las asociaciones público-privadas y otras formas de negociación, el BDC no se encuentra entre las instituciones financieras chinas que están mejor equipadas para apoyarlas, según Tian Yunhai, del CDB. Las asociaciones público-privadas iniciadas por empresas chinas son problemáticas para el banco, dijo Tian, dada su tasa de rendimiento relativamente lenta y las incertidumbres de la aprobación de los proyectos.

Abajo, pero no fuera

Aunque los préstamos soberanos han disminuido drásticamente en los últimos años, existe la posibilidad de que el CDB y el Eximbank sigan concediendo préstamos a los gobiernos de LAC y a las empresas públicas.

Las necesidades de las empresas chinas también están cambiando

La empresa estatal argentina Agua y Saneamientos Argentinos (AySA) ha solicitado el apoyo financiero del Eximbank para el Acueducto del Río Subterráneo Sección 2 y la Estación Elevadora Esteban Echeverría. A partir de 2020, AySA estaba a la espera de finalizar los trámites de financiación con Eximbank y luego programar el inicio de las obras,
según el gerente de comunicación externa de la empresa y director de asuntos corporativos.

También se informa que Eximbank respaldará la ampliación (fases IV y V) del proyecto solar argentino Caucharí, como ya hizo con Caucharí I, Caucharí I, II y III , y también podría participar en otros acuerdos alcanzados entre los presidentes Alberto Fernández
y Xi Jinping durante su reunión en febrero de 2022.

Los bancos de política de China también parecerían estar comprometidos con algún tipo
de préstamos comerciales en LAC , como lo han hecho desde hace varios años, aunque en cantidades relativamente pequeñas. Por ejemplo, Telecom Argentina obtuvo un préstamo de 100 millones de dólares del Banco de Desarrollo de China en 2020. La empresa planea utilizar los fondos para comprar equipos de telecomunicaciones.

En Colombia, por ejemplo, que nunca ha recibido un préstamo soberano de los bancos de
de China, Autopistas Urabá, un consorcio chino y colombiano, obtuvo un préstamo en dos monedas por 652 millones de dólares del CDB y del banco japonés Sumitomo Mitsui
Corporation para financiar la Autopista al Mar.

El banco nacional de desarrollo de Colombia, FDN, proporcionó un préstamo adicional de 150 millones de dólares a 16,5 años para el proyecto en moneda local, según los medios de comunicación. Sinohydro, socio del estancado proyecto peruano Hidrovía Amazónica,
también habría recibido financiación directa del Eximbank. Y la empresa china COSCO, que construirá y operará el puerto de 2.000 millones de dólares en Chancay, Perú, recibió financiación del CDB para sus proyectos BRI en LAC y otras regiones.

Si el Plan de Cooperación China-CELAC para la Acción Conjunta en áreas clave (2022-2024), que se dio a conocer durante diciembre de 2021, es un indicio de que la financiación china, ya sea de los bancos de política o de otras plataformas, continuará en algunos países de LAC. El plan sugiere un enfoque en paquetes de financiación para los pequeños Estados insulares en desarrollo, países costeros de baja altitud y países del istmo centroamericano
de América Central. También sugiere un papel continuado para China en estudios de viabilidad para proyectos de infraestructura.

Además, aunque no es un prestamista tan importante como antes en LAC, el CDB ha liderado el establecimiento de el primer mecanismo de cooperación financiera multilateral
entre China y América Latina, que desarrolló en 2019 con el Banco de Comercio Exterior de América Latina, Banco de Inversión y Comercio Exterior de Argentina (BICE), Banco de Desarrollo de Ecuador B.P., Banco Nacional de Comercio Exterior de México de Comercio Exterior (Bancomext) de México, la Corporación Financiera de Desarrollo de Perú (COFIDE), el Banco Nacional de Panamá y la Corporación Financiera Nacional de Desarrollo de Colombia (FDN) DE COLOMBIA. Según los informes, el CDB ha preparado hasta ahora 18
planes de cooperación multilateral y bilateral para 14 países latinoamericanos.

Otras fuentes de financiación china

Aunque los préstamos entre Estados se ralentizan, los fondos regionales de China -el Fondo de Inversión en Cooperación Industrial China-LAC (Fondo CLAI), y el Programa Especial de Préstamos para Infraestructura- siguen técnicamente activos, en toda la región.

La financiación de estos fondos ha sido desde su creación, ya que cada uno de ellos ha aplicado de sus fondos máximos asignados.

Estos fondos también han sido objeto recientemente de una reorganización administrativa. En lugar de funcionar de forma independiente, el Fondo CLAI y el Fondo China-África para la Cooperación Industrial (CAFIC) son ahora gestionados conjuntamente por Siyuan Investment Co., Ltd.19 Según la revista china Caixin, esto se hizo para prestar un mejor servicio a las empresas chinas, señalando que las empresas chinas que invierten en África también suelen hacer negocios en América Latina y viceversa.

Siyuan Investment Co., Ltd. está dirigida por la Plataforma de Inversión Wutongshu, que depende de la Administración Estatal de Divisas (SAFE). En 2015, Wutongshu habría tomado una participación en varios bancos comerciales de China, como el Banco de China, el Pudong Development Bank, el Banco de Comunicaciones y el Banco Industrial y Comercial de China.

En otros casos, los bancos chinos se han asociado con bancos multilaterales de la región para cofinanciar determinados proyectos. El Fondo China-México de la CFI, que comenzó en
2014 con 1.200 millones de dólares de capital, ha participado hasta ahora en un proyecto de telecomunicaciones y en una operación del sector energético. En 2017, el Fondo de Cofinanciación de China para América Latina y el Caribe, administrado por el BID Invest
aportó el 13 por ciento de un paquete del BID de 75.000 millones de dólares para
la planta solar fotovoltaica Solem en México, que construida por la empresa española Grupo Ortiz, un año después, el Fondo de Cofinanciación de China también financió parcialmente la construcción de la presa hidroeléctrica de Ituango en Antioquia, Colombia.

Lamentablemente, la presa de Ituango se derrumbó en julio de 2018, lo que plantea dudas respecto a que estos fondos de cooperación estén a la altura de combinar la financiación china con las normas de gestión de riesgos del BID.

También en 2018, el Fondo asignó 20 millones de dólares como parte de un copréstamo para el Banco Alemán de Desarrollo (KfW) para el Fondo eco.business que se asocia con instituciones financieras de América Latina y el Caribe para canalizar la financiación a empresas, agricultura y otros negocios sostenibles.

AIIB busca reducir el coste de los préstamos para infraestructura

Varios bancos comerciales de China se comprometieron además con los proyectos del BID Invest el año pasado, incluido uno para apoyar a las mujeres empresarias y a las pequeñas y medianas empresas de mujeres emprendedoras (PYME) de Brasil a través del crédito del Banco Daycoval de Brasil.

El Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (AIIB), aunque no exclusivamente chino, también ha proporcionado alguna financiación limitada a LAC. Esto incluye un préstamo del AIIB y del Banco Mundial al mayor banco público de Ecuador, la Corporación Financiera
Nacional B.P. (CFN), para contrarrestar las restricciones de liquidez de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) como resultado de la crisis económica inducida por Covid-19.

El AIIB también aprobó recientemente 100 millones de dólares para el Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) en Brasil para su mecanismo de energías renovables y conectividad con Asia.

De cara al futuro

Aunque los bancos de política apenas aparezcan en el futuro de la actividad de los bancos políticos chinos, las iniciativas de cofinanciación de los bancos políticos chinos, la financiación de los bancos comerciales, las inversiones de capital privado y otras formas de participación de la región en los próximos años, es poco probable que el total de la financiación china a la región se aproxime a los picos anteriores de los bancos políticos. El crédito de los bancos comerciales y los fondos regionales rara vez ha superado los 1.000 millones de dólares para un proyecto determinado.

Tampoco es probable que la financiación de los bancos políticos aumente en los próximos años. Los bancos políticos y los bancos comerciales, aunque siguen activos en la región, se enfrentan a los vaivenes de la demanda y de la oferta cuando operan en la región de LAC. Entre ellas se encuentra un mayor énfasis en Beijing en la selección de proyectos financiables y de «alta calidad» en medio de la ralentización del crecimiento económico en China y una aparente reorientación de los esfuerzos de los bancos de desarrollo económico nacional.

Además, los proyectos chinos en LAC siguen enfrentándose a una serie de problemas, como los retrasos y las suspensiones de la oposición a nivel local. A todo esto se suma
que su modelo tradicional de compromiso no está bien alineado con los intereses de las empresas chinas.

También depende en gran medida de si las ofertas financieras de China sean de interés para los gobiernos y las empresas latinoamericanas. Como la oferta del Ministro de Asuntos Exteriores chino, Wang Yi, de julio de 2020, de mil millones de dólares en préstamos a los gobiernos de LAC para ayudar a la compra de vacunas chinas Covid-19.

es poco probable que el total de la financiación china a la región se aproxime a los picos anteriores de los bancos políticos

Los Préstamos Especiales China-LAC contra la Epidemia son una prioridad, como se menciona en el Plan de Cooperación China-CELAC para la acción conjunta en áreas clave (2022-2024). Queda por ver si los gobiernos de LAC serán de interés.

Por último, cabe destacar lo que no ocurrió durante los años pandémicos de 2020 y 2021. Aunque las economías de LAC se vieron más afectadas por la pandemia que cualquier otra región del mundo, llevando a varias naciones a una situación de endeudamiento con varios países, China no ha tomado medidas draconianas contra los países que no pueden pagar su deuda con China.

En su lugar, inició un proceso de suspensión y reestructuración de pago de la deuda que todavía está en curso a principios de 2022. Observando las dificultades financieras de Ecuador, el CDB acordó en 2020 reestructurar dos tramos de la deuda ecuatoriana China.35 Los dos países acordaron nuevas conversaciones sobre la deuda  cuando el presidente de Ecuador, Guillermo Lasso, y Xi Jinping tuvieron un encuentro diciembre de 2021, aunque no está claro el alcance de la renegociación.

Según Reuters, China también concedió un nuevo período de gracia a Venezuela en 2020, de 19.000 millones de dólares, aunque este acuerdo no fue confirmado por Argentina trabajó con China para renovar un acuerdo bilateral de divisas por valor de 130.000 millones de yuanes (18.200 millones de dólares), o el 43% del total de las reservas de
de la reserva de divisas de Argentina, en agosto de 2020.37

Este giro de los préstamos a gran escala a la reestructuración, junto con una pausa en los préstamos adicionales, da peso a la hipótesis de que China no ha tendido una «trampa de la deuda». Debido a la magnitud de las deudas y al valor continuo de las materias primas que en algunos casos subyacen a estos préstamos, China tiene un incentivo para seguir una estrategia de «capital paciente».

Queda por ver, por supuesto si China emprenderá una reestructuración adicional de la deuda para los países que todavía deben cantidades significativas a los bancos chinos. Surinam, que nunca ha figurado entre los principales de los prestatarios regionales, pero que registra el mayor nivel de deuda bilateral con China como proporción de su PIB, ha iniciado un programa del FMI que exige la reestructuración de la deuda china pendiente. Según el FMI, China ha aceptado este proceso, así como la igualdad de trato con otros prestamistas, como la India, el Reino Unido y los acreedores del Club de París.

 

El artículo fue publicado originalmente por The Inter-American Dialogue y Boston University Global Development Policy Center, su traducción y publicación se realiza con la autorización de las autoras.

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Es directora del Programa Asia y América Latina de Inter-American Dialogue. Ha publicado extensamente sobre las relaciones de China con la región de América Latina y el Caribe. La economía política de las relaciones entre China y América Latina y Las corrientes cambiantes de la integración transpacífica: China, el TPP y más allá, sus volúmenes coeditados con la Dra. Carol Wise y el Dr. Adrian Hearn, respectivamente, se publicaron en 2016. Myers ha testificado ante el Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes sobre la relación entre China y América Latina y aparece regularmente en los principales medios de comunicación nacionales e internacionales.

Myers también trabajó como analista de América Latina y analista de China para el Departamento de Defensa de los EE. UU., tiempo durante el cual estuvo desplegada con la Marina de los EE. UU. en apoyo de la Asociación de las Américas. Myers fue miembro del Consejo de Relaciones Exteriores. Recibió una beca Freeman para estudios de China y una beca Fulbright Specialist para investigar las relaciones entre China y Colombia en Bogotá. En 2018, Global Americans la identificó como integrante de la "nueva generación de intelectuales públicos".

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Rebecca Ray es investigadora asociada en el Centro de Políticas de Desarrollo Global de la Universidad de Boston. Es doctora en economía por la Universidad de Massachusetts-Amherst y tiene un máster en desarrollo internacional por la Elliott School of International Affairs de la Universidad George Washington. Desde 2013, ha centrado su investigación del Global Development Policy Center en América Latina, incluyendo la serie anual China-Latin America Economic Bulletin, el proyecto de libro China and Sustainable Development in Latin America: the Social and Environmental Dimension, y su proyecto actual, Safeguarding Sustainable Development in the Andean Amazon.

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