En comparación con un fuerte movimiento climático a nivel mundial y un mecanismo robusto de demandas climáticas en diversas jurisdicciones, la litigación climática en China aún está en sus primeras etapas. No obstante, tiene el potencial de ayudar al mayor emisor del mundo a alcanzar sus objetivos de carbono duales: alcanzar el pico de emisiones antes de 2030 y lograr la neutralidad de carbono antes de 2060. También puede ayudar a China a adaptarse a los impactos del cambio climático al aumentar la transparencia del gobierno local en el cumplimiento de las directrices centrales.
Casos emblemáticos moldean el panorama legal global
En abril, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tomó una decisión histórica. Falló a favor de los activistas ambientales, encontrando al gobierno suizo responsable de esfuerzos inadecuados para reducir las emisiones de carbono que podrían amenazar la salud y la vida de poblaciones vulnerables durante las olas de calor. El fallo podría fortalecer el papel de los tribunales nacionales en la litigación climática global y fomentar el aumento de demandas contra el incumplimiento de los objetivos climáticos por parte de los gobiernos. De hecho, casos similares han sido abordados a nivel nacional, como cuando un grupo ambientalista holandés obligó con éxito a su gobierno a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del país en un 25% para 2020 mediante un fallo del tribunal supremo en 2019.
A nivel mundial, el número de casos de litigación climática casi se triplicó entre 2017 (884 casos) y 2023 (2,540), según las bases de datos de EE.UU. y globales del Sabin Center. Esto demuestra la creciente importancia del derecho climático en la legislación internacional y nacional. El bajo número de casos de litigación climática en China, con solo dos casos registrados, puede deberse a políticas climáticas insuficientes. Sus objetivos de carbono duales, por ejemplo, no están consagrados en la ley. También puede deberse a fallos que carecen de una referencia sustantiva al cambio climático, según la definición de litigación por cambio climático del Sabin Center. En general, alrededor de 400,000 casos de litigación pública ambiental se presentaron en China entre 2018 y 2022. De estos, el 87% fueron administrativos y el resto civiles. Algunos tribunales también fallan en casos comerciales y penales relacionados con daños ambientales. Sin embargo, muchos de ellos solo mencionan incidentalmente la mitigación y adaptación climática y nunca se consideran en el tribunal.
La posición única de China en la litigación climática
Varios factores distinguen a China de la tendencia global de litigación climática. En primer lugar, los casos climáticos se concentran principalmente en el Norte Global, con números líderes de Estados Unidos (alrededor del 70% del total), Australia y Europa. En el caso pionero Held v State, presentado en 2020, 16 jóvenes activistas ambientales demandaron al estado de Montana por violar su derecho constitucional a un ambiente limpio y saludable, y ganaron. En agosto de 2023, la jueza Seeley dictaminó que los reguladores deben evaluar los efectos de las emisiones de gases de efecto invernadero antes de emitir permisos para combustibles fósiles. La demanda es notable por su enfoque proactivo para responsabilizar a las agencias gubernamentales no solo ante las generaciones actuales sino también futuras y los ecosistemas.
A diferencia de la litigación preventiva y con visión de futuro en el Norte Global, los litigantes climáticos en los países en desarrollo operan con instrumentos regulatorios limitados para combatir la degradación ambiental y la negligencia de las políticas gubernamentales a niveles más locales. La litigación climática en el Sur Global, incluyendo la de China, está creciendo de manera constante. Esto es impulsado por tendencias globales, la expansión de la legislación ambiental, el fortalecimiento de las instituciones ambientales nacionales y la creciente vulnerabilidad a climas cada vez más adversos. A pesar de la mejora significativa en los últimos años, los tribunales asiáticos tienen el menor número de casos acumulados después de África y el Caribe.
Además, a diferencia de los litigantes climáticos extranjeros que apuntan a diversas entidades, incluidos gobiernos, empresas y municipios, los tribunales chinos se enfocan en hacer cumplir las políticas gubernamentales entre las corporaciones y las autoridades locales. Fallar en un caso contra el gobierno central por medidas climáticas inadecuadas sería imposible en la mayoría de los países del Sur Global, incluyendo China, donde las políticas ambientales y de descarbonización reemplazan una ley integral de cambio climático. Por lo tanto, un enfoque diferente que involucre el papel proactivo de las agencias estatales y la transparencia entre todos los actores domésticos podría resultar más efectivo para China. La litigación climática puede servir como el mecanismo para obtener apoyo oficial en la agenda climática en todas las industrias y jurisdicciones, galvanizando los sistemas regulatorios existentes para promover la mitigación climática.
Transformación legal en China empodera a los litigantes climáticos
El sistema legal ambiental de China ha estado transformándose gradualmente en la última década. Esto fue desencadenado por niveles sin precedentes de contaminación del aire entre 2008 y 2014, que causaron enfermedades respiratorias e incluso impactaron la seguridad del tráfico. Cuando la conciencia pública alcanzó un punto de inflexión, el gobierno se vio obligado a permitir demandas de interés público presentadas por ONGs contra los contaminadores.
Las oportunidades para la litigación ambiental pública se expandieron aún más en 2018. El concepto de “civilización ecológica” de China fue proclamado oficialmente en la constitución, y un conjunto de 10 litigios típicos de interés público fue publicado por la suprema procuraduría.
En 2020, el Tribunal Supremo emitió una clasificación inicial de los casos climáticos. Al año siguiente, China incluyó por primera vez objetivos de descarbonización en su plan económico quinquenal, la herramienta más influyente para las regulaciones nacionales. Esta inclusión reconoció la importancia de los objetivos climáticos y de sostenibilidad dentro de un modelo económico nacional. El año pasado, la Suprema Procuraduría publicó un conjunto de casos sobre el pico de carbono y la neutralidad de carbono, y el Tribunal Supremo emitió una guía sobre la gobernanza climática y la promoción de los objetivos duales de carbono. Estos diversos desarrollos han empoderado a los fiscales para presentar reclamaciones que reconocen los estándares globales en la litigación climática.
Esta mejora legal señala la dedicación del gobierno central para cumplir su promesa de doble carbono al empoderar a los litigantes climáticos, aunque persisten desafíos en la litigación de interés público presentada por ONG ambientales.
El papel de las ONG ambientales en los litigios climáticos
Solo una pequeña proporción de las organizaciones de la sociedad civil registradas en China se enfoca en el medio ambiente. Mucho menos inician casos de litigación climática, ya que la mayoría se desanima por regulaciones restrictivas y el costo de los honorarios legales. A pesar de la ley de 2015 que permite a las ONG ambientales iniciar litigios climáticos de interés público, pocas en China están dispuestas a asumir este riesgo. Entre las más destacadas se encuentran la Fundación China para la Conservación de la Biodiversidad y el Desarrollo Verde, respaldada por el estado, y Amigos de la Naturaleza, una ONG. Esta última ganó recientemente un caso contra Gansu State Grid, obligando a la empresa estatal a invertir y hacer la transición a energía renovable. Sin embargo, la renuencia general de las ONG ambientales demuestra las limitaciones del campo de la litigación climática en China. La mayoría de los casos se resuelven en la etapa de advertencia legal, cuando los fiscales envían un aviso antes de presentar el caso al tribunal. Esto permite tiempo y espacio para la acción correctiva por parte de los demandados y requiere menos fondos de los demandantes.
Además, si los litigios climáticos están respaldadas por un seguimiento eficiente de los datos de contaminación, el sistema de litigación climática de China podría crear un precedente a nivel mundial. De hecho, esta oportunidad ya existe gracias a la plataforma Blue Map. Blue Map fue lanzada por la organización de investigación sin fines de lucro Instituto de Asuntos Públicos y Ambientales (IPE). Proporciona datos en tiempo real sobre el cumplimiento ambiental y climático y puede facilitar demandas contra los contaminadores.
La ayuda financiera, el apoyo del gobierno central y la simplificación de las regulaciones podrían desbloquear el verdadero potencial de la litigación climática como una poderosa herramienta de supervisión y transparencia, con las ONG desempeñando un papel más proactivo a nivel local.
Lecciones de otros países asiáticos podrían fortalecer la litigación climática en China
Por supuesto, China también tiene otras prioridades. Uno de los mayores posibles obstáculos para lograr los objetivos duales de carbono es la priorización del desarrollo económico sobre la estricta aplicación de la ley ambiental. Otros países asiáticos que están equilibrando el desarrollo económico con mejoras en su marco de litigación climática podrían ofrecer ideas valiosas para China. Aunque los sistemas legales pueden diferir drásticamente, las lecciones transfronterizas deberían fortalecer la jurisdicción climática y los tribunales ambientales existentes en China.
Los litigantes indonesios presentan más demandas climáticas que los de cualquier otra nación asiática. Al igual que China, Indonesia no tiene una ley explícita sobre el cambio climático. En cambio, se enfoca en el apoyo gubernamental y la voluntad política. Así, su ministerio de medio ambiente y silvicultura ha actuado como demandante en varios casos contra industrias y empresas contaminantes y dañinas. De manera similar, el ministerio de ecología y medio ambiente de China podría usar sus informes para enfatizar el papel que pueden desempeñar los tribunales ambientales y la litigación climática, y proporcionar apoyo consultivo.
India, a pesar de establecer un objetivo de emisiones netas cero para 2070 (10 años más tarde que China), también presenta un caso de estudio valioso. Tiene un organismo especializado, el Tribunal Verde Nacional, para tratar casos ambientales. Proporciona tanto experiencia judicial como técnica, lo que minimiza la carga de auditoría. Por ejemplo, en la audiencia sobre el Puerto Internacional de Vizhinjam, el organismo nombró un comité de expertos para evaluar el impacto ambiental de la construcción del puerto en la erosión costera.
El mes pasado, la Corte Suprema de India reconoció el derecho constitucional a estar libre de los impactos del cambio climático. India es el tercer mayor emisor de carbono del mundo y esta decisión fortalecerá su campo de litigación climática.
Tanto los ejemplos de Indonesia como los de India podrían beneficiar el marco de litigación de China, reduciendo finalmente la brecha en la implementación de los compromisos de emisiones netas cero de China.
Navegando la transición de China hacia una economía baja en carbono
Al mejorar la legislación ambiental y la litigación climática, fortalecer el marco para la participación de la sociedad civil, y seguir los desarrollos regionales, China no logrará milagrosamente la neutralidad de carbono mientras mantiene su tasa de crecimiento económico. Sin embargo, la tendencia global de litigación climática establece un ejemplo vital para que China asegure el cumplimiento de las políticas ambientales y las directrices nacionales a nivel local. El uso de más litigios para impulsar el cumplimiento climático también apoya la transición hacia una economía baja en carbono. La orientación promovida por la fiscalía suprema y la corte suprema debe traducirse en legislación nacional, haciendo cumplir las regulaciones ecológicas y ambientales de China.
Incluso con desafíos persistentes, una litigación climática revisada en China puede crear un precedente para las economías en desarrollo y reforzar su papel en impulsar los esfuerzos de bajas emisiones de carbono en el Sur Global.
Nota: este es un artículo republicado del medio «Dialogue Earth» a través de un acuerdo de cooperación entre ambas partes para la difusión de contenido periodístico. Link original.
Daria Kurushina es becaria Schwarzman en el Instituto de Política de la Sociedad Asia en Nueva York. Originaria del Lejano Oriente ruso, está profundamente interesada en temas relacionados con políticas ambientales, económicas y exteriores en China y Asia en general.
