La política industrial de la India, la idea de que el gobierno puede desempeñar un papel importante en la construcción de partes de la economía con diversos fines, está de vuelta en todo el mundo.
La Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos es el principal ejemplo, ya que utiliza subvenciones estatales, exenciones fiscales, préstamos y subvenciones para apoyar a las industrias que Estados Unidos ha considerado estratégicas. India tampoco es ajena a esta tendencia. En 2020 introdujo los Incentivos Vinculados a la Producción, que proporcionan un impulso financiero a las empresas que amplían su producción en el país, empezando por tres industrias -farmacéutica, electrónica y de dispositivos médicos- y ampliándolos después a muchos más sectores.
Pero, ¿cómo encajan estas políticas nacionales en los esfuerzos más amplios por integrarse en la «cadena de valor mundial» y en la mundialización «diversificada y democrática» que India ha reclamado?
Para entenderlo, tenemos que remontarnos a la pandemia de COVID-19 y al discurso en torno a la cadena de valor mundial que surgió entonces. El efecto dominó de las perturbaciones causadas por la pandemia puso de manifiesto las características de un mundo globalizado que obtiene muchos artículos de consumo a través de la cadena de valor mundial. La cuestión importante pasó entonces a ser la de los riesgos asociados a estas cadenas y su capacidad de recuperación.
Hasta hace poco, los países intentaban integrarse en las cadenas de valor mundiales existentes. La participación en las cadenas de valor mundiales suele reportar beneficios económicos en términos de mejora de la productividad, así como de mayor sofisticación y diversificación de las exportaciones. Por consiguiente, entender qué determina la participación en las cadenas de valor mundiales tiene implicaciones para la formulación de políticas. Sin embargo, los beneficios de la participación en las cadenas de valor varían considerablemente de un país a otro.
Normalmente, la integración en las cadenas de valor mundiales se capta a través de los eslabonamientos hacia atrás y hacia delante. Los encadenamientos hacia atrás miden el modo en que una economía importa bienes o servicios intermedios como insumos en la producción de sus propias exportaciones, mientras que los encadenamientos hacia delante se refieren a los insumos proporcionados por un país a otro, que, a su vez, produce bienes de consumo que se exportan posteriormente a terceros países.
La participación en las cadenas de valor mundiales suele reportar beneficios económicos en términos de mejora de la productividad, así como de mayor sofisticación y diversificación de las exportaciones
En los últimos tiempos, muchos países han recurrido a la política industrial para desvincularse de la excesiva dependencia de determinados socios comerciales. Pero, ¿cómo dar sentido a estas redes de producción en el contexto de la India?
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Integración
Las cadenas de valor mundiales están conectadas en red a través de empresas líderes, normalmente grandes multinacionales que desempeñan un papel clave en la construcción de estas cadenas de valor. Desde el punto de vista de un país, la pertenencia a estas cadenas da lugar a redes y exportaciones. La participación en las cadenas de valor mundiales depende de diversos factores, como el tamaño y la ubicación de un país, su cuota de fabricación en el PIB y sus políticas comerciales y de inversión. La integración de un país en la cadena de valor mundial es importante debido a la naturaleza del comercio, que, desde mediados de la década de 1960, se ha centrado cada vez más en los bienes intermedios, es decir, los insumos que se utilizan en el proceso de producción que conduce a los bienes de consumo finales.
Ciertos factores, como la reducción de los costes de transporte, la flexibilización de los aranceles y los avances tecnológicos en el transporte, han provocado un aumento del comercio de bienes intermedios, en el que el valor se añade en cada etapa posterior en fábricas situadas en distintos países. Esto ha dado lugar a regiones o países que producen y se especializan en determinados bienes y al apelativo de «Fábrica Asia» para los productos electrónicos. Por otra parte, la no pertenencia a estas cadenas dificulta la entrada de los países en los mercados de exportación.
Empresas líderes
Junto a éstas, el papel de las empresas líderes es importante. Las empresas líderes se han definido como pequeñas, medianas o grandes empresas que tienen vínculos hacia delante o hacia atrás con un gran número de microempresas y pequeñas y medianas empresas (MIPYME). Una empresa líder gobierna el conjunto de una cadena de valor.
La aparición de empresas líderes y la participación en la cadena de valor mundial dependen de factores que conducen a un entorno empresarial propicio, la atracción de inversiones extranjeras y la internacionalización de las empresas nacionales. La internacionalización de las empresas nacionales puede llevarse a cabo cuando empiezan a exportar a compradores internacionales y mediante la importación de productos intermedios por parte de los productores finales nacionales. Las cadenas de valor mundiales en la industria manufacturera pueden contribuir mejor a la creación de empleo, la mejora de las cualificaciones y otros beneficios asociados a la industrialización impulsada por la industria manufacturera. En todo este ecosistema existe el deseo de crear un entorno que apoye a los fabricantes locales en su intento de mejorar sus capacidades productivas y aumentar su competitividad.
Sin embargo, muchas empresas nacionales de los países en desarrollo, especialmente las microempresas y las PYME, no se integran fácilmente en las cadenas de valor mundiales y tienen dificultades para participar en ellas. El aumento del comercio Sur-Sur ha hecho que las cadenas de valor locales y regionales sean más importantes para los países en desarrollo.
Las cadenas de valor mundiales están conectadas en red a través de empresas líderes, normalmente grandes multinacionales que desempeñan un papel clave en la construcción de estas cadenas de valor
La bibliografía sobre las cadenas de valor mundiales destaca el papel que desempeñan las empresas líderes (como los compradores mundiales) en el apoyo a las actividades de aprendizaje e innovación de los productores de los países menos desarrollados mediante la transferencia de conocimientos a sus proveedores. Sin embargo, se ha observado que, aunque estas empresas suelen subcontratar actividades «similares a los productos básicos» que añaden poco valor, conservan el control directo sobre las actividades intangibles de alto valor añadido, frente a las actividades de bajo valor añadido. De ahí que la transferencia de conocimientos se produzca más a través de determinadas actividades o tareas y determinados sectores.
Aunque la modernización hacia actividades de alto valor añadido puede aumentar la productividad y las competencias de la mano de obra nacional, los países en desarrollo se ven a menudo atrapados en actividades de bajo valor añadido con escasa o nula transferencia de tecnología. La modernización se define como «las estrategias que aplican las empresas, los países o las regiones para avanzar hacia actividades de mayor valor añadido y una mayor captación de valor». En este contexto, el papel de las empresas líderes es fundamental.
Desde el punto de vista de las políticas, la forma en que las cadenas de valor mundiales se integran en la economía es fundamental y el papel de la empresa líder es vital. También es significativo el papel de las políticas industriales y de otro tipo a la hora de fomentar la integración y la mejora de las cadenas de valor mundiales.
¿Qué política industrial?
La política industrial está en el centro de la política de desarrollo y a menudo ha adoptado diversos nombres (por ejemplo, facilitación de las exportaciones, promoción de la inversión extranjera o zonas de libre comercio). No se trata sólo de los incentivos concedidos a las industrias manufactureras, sino también a los servicios o a la agricultura.
Teóricamente, el argumento a favor de la política industrial se deriva de los fallos del mercado. El economista Dani Rodrik sostiene que la necesidad de una política industrial es teóricamente sólida y está bien articulada. Puede abordar los fallos del mercado, pero es difícil de aplicar en la práctica. Como explica, el argumento convencional a favor de la política industrial se debe a fallos del mercado en los mercados de crédito, mano de obra, productos o conocimientos.
Hay dos objeciones principales a la política industrial en la práctica, según Rodrik. Una es la asimetría de la información y la otra la corrupción y la búsqueda de rentas. En el primer caso, es imposible que los gobiernos identifiquen a los ganadores en empresas, sectores o mercados que se ven afectados por mercados imperfectos; sin embargo, la política industrial, en cierto modo, les obliga a ello. En segundo lugar, se argumenta que la política industrial a menudo conduce a la corrupción o a la búsqueda de rentas. Existen argumentos sobre la evaluación empírica de la política industrial tanto por parte de los defensores como de los detractores de la política industrial. Los defensores sugieren que en muchos casos, normalmente respaldados por pruebas basadas en casos concretos, la política industrial funciona.
Integración y política industrial en India
A pesar de la destreza manufacturera de India, especialmente en las industrias de tecnología media, su participación en las cadenas de valor mundiales sigue siendo limitada. Además, la participación de India en las cadenas de valor mundiales se concentra en gran medida en unas pocas industrias (por ejemplo, la automovilística). India también ha ido perdiendo cuota de exportación en productos intensivos en mano de obra, especialmente en prendas de vestir.
Además, en el caso de India, si bien se ha producido una mejora de los productos (definida como el paso a productos de mayor valor añadido dentro de una cadena de valor mundial) y de los procesos (que implica un aumento de la productividad en las actividades existentes dentro de una cadena de valor mundial), la mejora funcional (que implica el paso a aspectos tecnológicamente más sofisticados o más integrados de un proceso de producción) y la mejora intersectorial han sido limitadas. Éste ha sido el caso de la confección. La mejora intersectorial o de la cadena implica el paso a cadenas de suministro de mayor valor añadido.
Los países en desarrollo pueden estimular mejor su integración en las cadenas de valor mundiales y aumentar los beneficios para el desarrollo de las actividades de las empresas multinacionales en sus economías alineando sus políticas para atraer la Inversión Extranjera Directa. La tipología de políticas industriales que pueden seguir los países para potenciar la participación en las cadenas de valor mundiales incluye tres conjuntos de políticas. Se trata de políticas horizontales que afectan a toda la economía nacional (por ejemplo, el Impuesto sobre Bienes y Servicios), políticas industriales verticales que se dirigen a sectores o industrias concretos (por ejemplo, el Automotive Mission Plan 2016-26 para la industria del automóvil) y, por último, políticas orientadas a la cadena de valor global.
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Este último tipo de política podría incluir la posibilidad de actualizar y mejorar los vínculos entre los diferentes segmentos de la cadena de valor. El enfoque político de la India ha consistido en gran medida en abordar los cuellos de botella logísticos y de infraestructuras y en mejorar la facilidad para hacer negocios, y puede clasificarse en términos horizontales o verticales. Sin embargo, lo que se necesita para una mayor integración son políticas globales orientadas a la cadena de valor.
Política industrial 2.0
En los últimos tiempos se ha producido un resurgimiento de la política industrial, como la Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos y, en el contexto indio, los recientes planes de incentivos vinculados a la producción (PLI). Estas políticas se han anunciado para catorce sectores y podrían ampliarse a más en el futuro. Se trata del conjunto de políticas industriales más reciente de la India, tras el anterior programa «Make in India». Con estos planes, India intenta atraer IED y crear «empresas campeonas».
La nueva Política de Comercio Exterior anunciada a principios de este año tiene como objetivo integrar a India en las cadenas de valor mundiales y convertirla en un centro de exportación. Es en este contexto en el que debemos ver los planes PLI destinados a mejorar la competitividad internacional de las empresas y aumentar la localización de las industrias indias. Los programas PLI también deben considerarse en el contexto de las políticas orientadas a la cadena de valor global, cuyo objetivo es aumentar la integración de la cadena de valor global india. Al tratar de crear empresas campeonas, estas políticas intentan elegir «ganadores», lo que está en consonancia con los objetivos de la política industrial. Sin embargo, queda por ver si estas empresas también se convertirán en empresas líderes.
En consonancia con los anuncios políticos, se han aumentado los aranceles sobre los insumos importados para promover la fabricación autóctona. Aunque esto puede funcionar a largo plazo, en sectores donde no hay capacidad (por ejemplo, paneles solares, baterías de vehículos eléctricos), el coste de producción aumenta a corto plazo. Lo que la India está intentando -mediante una combinación de regímenes PLI y aranceles de importación- es crear una mayor parte de la cadena de producción dentro del país.
Si tiene éxito, India habrá construido una base manufacturera autóctona capaz de exportar también. Por otro lado, si la fabricación de los insumos no llega a ser competitiva a escala mundial a pesar de la protección arancelaria, India habrá perdido la oportunidad de integrar incluso la industria derivada en las cadenas de valor de la «Fábrica Asia». Hay que entender la distinción entre política industrial y sustitución de importaciones.
La sustitución de importaciones puede conducir a una mayor dependencia de los productos intermedios de producción nacional – promoviendo así la fabricación autóctona – pero no tiene por qué conducir a una mayor integración de la cadena de valor mundial. Por lo tanto, el objetivo de una mayor integración en las cadenas de valor mundiales a través de los programas PLI es incierto. Queda por ver si estas políticas impulsarán el sector manufacturero indio y ayudarán a superar el «crecimiento sin empleo».
Artículo republicado de The Wire en el marco de un acuerdo entre ambas partes para compartir contenido. Link al artículo original:https://thewire.in/business/india-domestic-industrial-policy-global-value-chain
Autor y economista especializado en industria y comercio internacional.
