El 10 de febrero de 2020, en los primeros días de Covid-19, el comité de trabajo legislativo del Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional de China anunció que añadía a su lista de tareas una revisión de la Ley de Protección de la Fauna Silvestre.
Unos días antes, las investigaciones que mostraban cómo animales como los pangolines pueden ser huéspedes de coronavirus habían provocado una gran preocupación pública, y un consenso sin precedentes sobre la importancia de la protección de la fauna salvaje. Dos semanas más tarde, el Comité Permanente anunció la prohibición total del consumo de animales salvajes terrestres como alimento y la adopción de medidas enérgicas contra el comercio ilegal de animales salvajes.
La repentina oportunidad de cambiar el antiguo enfoque de la legislación china, que considera la vida silvestre como un «recurso», animó a los académicos y a las organizaciones que trabajan en la conservación de la fauna silvestre en China a pronunciarse, presentando sugerencias para la revisión con la esperanza de resolver lo que consideraban problemas arraigados de la ley. Una revisión de la ley en 2016 también había dado lugar a estas esperanzas, que finalmente se vieron defraudadas.
En octubre de 2020 se publicó un primer borrador de la nueva revisión para su consulta pública. Aunque no eliminaba el uso de animales salvajes como recursos, los conservacionistas veían algunos cambios significativos que podrían ayudar a proteger la vida salvaje y los ecosistemas en China y en el extranjero. Pero casi dos años después, a principios de septiembre de 2022, apareció un segundo borrador de la revisión, con un periodo de consulta que se extiende hasta el 1 de octubre. El nuevo borrador revierte varios cambios significativos realizados en el primer borrador, para decepción de los esperanzados conservacionistas, que lo describen como «un gran paso atrás».
Se eliminan los problemas de salud
El cambio más llamativo del primer borrador fue la adición de «protección contra los riesgos para la salud pública» en el artículo que establece el objetivo general de la legislación. Esto reflejaba tanto la preocupación de la población por las enfermedades transmitidas por la fauna salvaje como el consenso científico, cada vez más extendido, de que factores como el comercio de animales salvajes y la pérdida de hábitat hacen que los humanos y los animales salvajes entren en contacto más estrecho y aumenten el riesgo de que aparezcan nuevas enfermedades.
El primer borrador prohibía el uso de animales silvestres terrestres como alimento -consolidando la prohibición del Comité Permanente establecida en febrero de 2020- y reforzaba las normas relativas a la cría en cautividad, la caza, el transporte y el uso de animales silvestres terrestres categorizados como de valor ecológico, científico y social (los llamados animales «de las tres razas») y la fauna silvestre sujeta a protecciones locales.
Pero la protección contra los riesgos para la salud pública se eliminó de los objetivos legislativos en el nuevo proyecto, y la «protección contra los riesgos» también se eliminó de los «principios de protección» en el artículo 4.
No se trata de meros cambios semánticos. Van acompañados de flexibilizaciones concretas en la normativa.
La cría en cautividad será más fácil
Gran parte del escepticismo de los conservacionistas en torno al nuevo proyecto se ha centrado en la flexibilización de la normativa relativa a la cría en cautividad de las especies de tres especies. La actual Ley de Protección de la Fauna Silvestre sólo exige que las personas que crían animales silvestres bajo protección nacional especial (el mayor nivel de protección de la ley) obtengan un permiso (en el artículo 25). Pero un agente de la policía forestal local dijo a China Dialogue que, en la práctica, las autoridades locales también exigen a los criadores de animales de tres hojas que obtengan un permiso.
La repentina oportunidad de cambiar el antiguo enfoque de la legislación china, que considera la vida silvestre como un «recurso», animó a los académicos y a las organizaciones que trabajan en la conservación de la fauna silvestre en China
El primer borrador lo habría hecho oficial: El artículo 26 exigía permisos para la cría en cautividad de animales salvajes bajo protección nacional especial, animales de tres hojas y animales salvajes bajo protección local especial. Sin embargo, el nuevo borrador lo revoca y sólo se exigen permisos para la cría de animales salvajes bajo protección nacional especial. En el caso de las especies de tres ovejas, los criadores sólo tienen que registrarse ante las autoridades locales, según el nuevo proyecto. De acuerdo con el artículo 51, el incumplimiento de esta norma sólo conllevaría una multa de entre 500 y 2.000 yuanes (entre 70 y 280 dólares).
Este cambio se considera una invitación abierta a la cría en cautividad de animales salvajes. El grupo conservacionista Let the Birds Fly escribió en un post público de WeChat que una nueva lista de animales de tres especies, publicada para consulta por la Administración Nacional de Bosques y Pastizales (NFGA) en 2021, incluye 1.800 especies, un aumento de 680. El nuevo sistema de registro supondría sanciones mínimas para quienes criaran estas especies ilegalmente y abriría las puertas a la cría comercial.
En un artículo sobre la cuestión, el Centro de Conservación de Shanshui argumentó que la eliminación del requisito de permiso para los animales de tres especies fomentaría la caza furtiva de estos animales en la naturaleza, ya que podrían blanquearse a través de las operaciones de cría, lo que dificultaría la aplicación de la ley. El centro afirmó que, aunque estas especies no son animales estrictamente protegidos, sustentan sus ecosistemas. Cambiar los permisos por un sistema de registro significa abandonar el nuevo pensamiento de «la conservación primero» por un enfoque más antiguo, orientado al beneficio.
Pei Su, fundador y director general de la organización sin ánimo de lucro ACTAsia, describió el cambio como «una reducción extremadamente preocupante de la regulación y el cumplimiento de la ley en una industria que tiene un historial de blanqueo». En un correo electrónico enviado a China Dialogue, Pei afirmó que «estos requisitos tan laxos podrían conducir a un gran aumento del número de animales salvajes criados en cautividad, y a un incremento de los establecimientos de cría con bajos estándares de bienestar animal». Esto podría aumentar el «riesgo de enfermedades zoonóticas que causen futuras pandemias», añadió Pei.
El resurgimiento del «pensamiento de recursos»
Los cambios son aún más preocupantes si se consideran en el contexto de los cambios de política desde la prohibición del uso de animales salvajes terrestres como alimento en 2020.
En primer lugar, la ampliación de las listas blancas de cría en cautividad. Aunque la prohibición de 2020 sobre el uso como alimento prohibía el consumo de todos los animales silvestres terrestres -incluidos los miembros de esas especies criados en cautividad-, se dejó una laguna para los animales incluidos en una lista de «recursos genéticos de ganado y aves de corral». En mayo de 2020, el Ministerio de Agricultura y Asuntos Rurales publicó esta lista, que junto a 12 «ganados y aves de corral tradicionales» enumeraba 16 «especies ganaderas y avícolas especiales», entre ellas el ciervo sika, el ciervo rojo, el zorro ártico y el visón. La inclusión en esta lista significa que el animal puede ser criado, comercializado y consumido como alimento o por su piel.
El primer borrador prohibía el uso de animales silvestres terrestres como alimento -consolidando la prohibición del Comité Permanente establecida en febrero de 2020-
Luego, en abril de este año, el Tribunal Popular Supremo y la Fiscalía Popular Suprema publicaron una interpretación legal que, de hecho, despenalizaba la cría de animales salvajes en determinados contextos. Esta medida fue criticada por ofrecer una vía a los cazadores furtivos para blanquear su botín y crear nuevos y enormes retos para la aplicación de la ley.
En mayo, la NFGA solicitó opiniones sobre un sistema de etiquetado para el comercio de animales salvajes protegidos y sus productos, y un primer lote de animales al que se aplicaría. Los animales de ese primer lote podrían comercializarse y utilizarse, una vez que el etiquetado esté en vigor. Incluye 19 animales bajo protección nacional especial y 15 especies que no son nativas de China, muchas de las cuales están clasificadas como en peligro de extinción o en peligro crítico en la Lista Roja de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza. Las ONG conservacionistas internacionales advirtieron que legalizar el uso de estos animales podría fomentar su captura en la naturaleza y amenazar así a las poblaciones silvestres.
La sustitución de un sistema de permisos por una alternativa de registro más fácil para los animales de tres especies está destinada a dar lugar a una mayor cría en cautividad de las especies en cuestión, permitiendo que se consolide aún más un problema que lleva mucho tiempo obstaculizando los esfuerzos de conservación de China.
Hay que tener en cuenta que aún podrían añadirse más animales a la lista de recursos genéticos ganaderos y avícolas. El primer borrador de la revisión de 2020 reflejaba la prohibición del uso de animales salvajes como alimento en el artículo 29, diciendo que los animales salvajes terrestres que habían sido domesticados y criados para su uso comercial podían añadirse a esa lista, cuando existieran técnicas establecidas de cría en cautividad y métodos de control de enfermedades.
El proyecto más reciente repite gran parte de ese lenguaje, pero elimina (en el artículo 29) el requisito de que el Ministerio de Agricultura actúe como guardián de la lista y se refiere sólo a una «lista» general, en lugar de un documento específico. Todavía no está claro si esto significa que podrían surgir varias listas diferentes, gestionadas por autoridades de distintos niveles de gobierno. Pero en cualquier caso, esto sienta las bases para que más animales salvajes sean clasificados como «ganado» y «aves de corral» y criados comercialmente.
Cría en cautividad y especies invasoras
La cría en cautividad de especies no autóctonas en China, ya sea para su consumo como alimento o como mascotas, también complica los esfuerzos para controlar las especies invasoras. Recientemente, la dramática búsqueda en Henan de dos aligátores liberados -un gran pez carnívoro originario de América– que supuso el drenaje de un lago local, suscitó un acalorado debate sobre las especies invasoras y la regulación de la liberación de animales foráneos en la naturaleza.
Según los expertos, lo más probable es que el aligátor haya sido introducido en China a través del comercio de mascotas. El caso hizo que en agosto se pidiera la revisión de la ley de vida silvestre para reprimir la liberación de especies no autóctonas en la naturaleza.
Tal vez como respuesta, el artículo 27 del nuevo proyecto exige a los criadores que eviten la fuga de animales a la naturaleza. En el artículo 41 -que en la ley actual regula dichas liberaciones- el nuevo lenguaje otorga a la NFGA y al Ministerio de Agricultura la responsabilidad de las medidas específicas (para las especies terrestres y acuáticas, respectivamente), lo que indica que se elaborará un conjunto de normas específicas. Pero los escapes y las liberaciones deliberadas son fáciles de ocultar y pueden tener resultados imprevisibles.
Sería mucho más fácil limitar la práctica de la cría en cautividad que garantizar que todas las operaciones de cría en cautividad se lleven a cabo correctamente. Estos cambios ponen de manifiesto las tensiones entre la relajación de las normas sobre cría en cautividad y los esfuerzos por controlar las especies invasoras. El enfoque adoptado por los redactores de la nueva revisión al final y no al origen del problema indica que se aferran a un enfoque orientado a los recursos.
El proyecto más reciente repite gran parte de ese lenguaje, pero elimina (en el artículo 29) el requisito de que el Ministerio de Agricultura actúe como guardián de la lista
En otro artículo de Let the Birds Fly, el grupo señaló que aunque el artículo 31 del nuevo proyecto prohíbe el uso de todos los animales silvestres terrestres para la alimentación, no aclara si esto incluye a los criados en cautividad. En comparación, la prohibición establecida en febrero de 2020 incluía explícitamente a los animales criados en cautividad. Lo que hace preocupante esa falta de claridad, según el artículo del grupo, es que una revisión del Código Penal de finales de 2020 (artículo 341) deja claro que la caza, compra, transporte o venta de animales salvajes para uso alimentario es ilegal sólo si esos animales vivían en la naturaleza.
Entonces, ¿los animales salvajes criados en cautividad siguen siendo considerados animales salvajes? Esto ha sido durante mucho tiempo un problema en la política y la práctica de conservación de China. Incluso el Tribunal Popular Supremo ha tenido opiniones diferentes en distintos momentos, y la Ley de Protección de la Fauna Silvestre no ha aclarado las cosas.
Las organizaciones internacionales de conservación de la fauna silvestre también han observado que, a diferencia de la actual Ley de Protección de la Fauna Silvestre y del primer proyecto de revisión, el artículo 37 del nuevo proyecto ya no estipula claramente que las especies cuyo comercio está prohibido o restringido por los convenios internacionales a los que China se ha adherido se gestionarán, previa aprobación de las autoridades centrales de la fauna silvestre, como especies bajo protección nacional especial.
En su lugar, afirma ambiguamente que estas especies serán «gestionadas de acuerdo con las estipulaciones pertinentes de esta ley». Debbie Banks, responsable de la campaña sobre tigres y delitos contra la fauna salvaje de la ONG medioambiental internacional Environmental Investigation Agency (EIA), ha declarado lo siguiente «El lenguaje para estas especies es ambiguo en cuanto al nivel de protección que se les otorgaría, e instamos al gobierno a que garantice que todas las especies no autóctonas incluidas en la lista de CITES sean tratadas como especies bajo protección especial [nacional]».
¿Cuándo estarán protegidos todos los animales salvajes?
Todo esto se debe a que la actual Ley de Protección de la Fauna Silvestre no define qué es un animal silvestre, sino que sólo da un ámbito de protección: animales silvestres terrestres y acuáticos raros y en peligro de extinción (es decir, los que tienen una protección especial nacional o local) y animales de tres especies. Esto siguió siendo así tanto en el proyecto de revisión de 2020 como en los más recientes.
Cuando se inició el proceso de revisión a principios de 2020, una recomendación conjunta del Centro de Conservación Shanshui y otros nueve grupos dijo que debía añadirse al artículo 1 una definición de animales salvajes. Su sugerencia: «Animales no domesticados que viven en entornos naturales o artificiales».
De este modo se incluirían los individuos criados en cautividad de especies silvestres, así como los animales silvestres que no están sujetos a ninguna protección específica, como el jabalí, el zokor chino, el cuervo de pico grande y el cuervo de carroña, que van a ser expulsados de la lista de tres especies. Todos los animales salvajes desempeñan un papel importante en sus ecosistemas, y el riesgo de transmisión de enfermedades no se limita a los que son raros y están protegidos. Por eso, mientras la nueva lista de tres animales salvajes se sometía a consulta pública el año pasado, algunos conservacionistas pidieron su abolición: en lugar de proteger a algunos animales, decían, hay que proteger ecosistemas enteros.
Cuando el Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional revisa una ley, el proceso suele pasar por tres borradores, lo que significa que lo más probable es que haya uno más por venir. No está claro cuánto tiempo queda, pero aún puede ser posible cambiar las cosas.
Nota: El artículo fue publicado originalmente en inglés en China Dialogue. La reproducción del mismo en español se realiza con la debida autorización. Link al artículo original:https://chinadialogue.net/en/nature/second-draft-revision-of-chinas-wildlife-protection-law-a-big-step-backwards/
Redactor jefe de China Dialogue. Lleva muchos años escribiendo, informando y editando sobre política medioambiental y agraria internacional. Es licenciado en Antropología Social por la Universidad de Bergen (Noruega).
Editor de Asia-Pacífico en China Dialogue. Antes de desempeñar este cargo, trabajó en la conservación de la vida silvestre, entre otras cosas como activista de la vida silvestre y especialista en China en la Agencia de Investigación Medioambiental. Es licenciado en Estudios Chinos y ha vivido en Pekín y Taipei.
