Las relaciones entre Uruguay y China y su acuerdo de libre comercio

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El enviado especial chino Li Ganjie (izq.), también ministro de Ecología y Medio Ambiente, se reúne con el presidente de Uruguay, Luis Lacalle Pou, en Montevideo, Uruguay, el 2 de marzo de 2020. Fuente: Xinhua.

El anuncio de julio de 2022 por parte del gobierno de Lacalle Pou en Uruguay de sus intenciones de seguir adelante con un tratado de libre comercio (TLC) con la República Popular China (RPC) ha creado profundas dificultades para el bloque comercial del Mercosur.

Este hecho ha puesto de manifiesto la naturaleza de la fuerte y profunda relación de Uruguay con la RPC. Este trabajo examina esa relación creciente en las implicaciones del TLC Uruguay-RPC.

La relación Uruguay-RPC

La relación de Uruguay con la RPC es importante y se está desarrollando desde hace tiempo, especialmente en el ámbito comercial y, en menor medida, en el de las inversiones y los negocios. Esos lazos han sido políticamente importantes tanto para el actual gobierno de la Coalición Multicolor como para su predecesor el Frente Amplio. Durante una visita a China en octubre de 2016, el entonces presidente Tabaré Vásquez estableció una relación de asociación estratégica con la RPC, una de las diez naciones de la región que tienen ese estatus.

En agosto de 2018, Uruguay se asoció formalmente a la iniciativa china de La Franja y la Ruta. El actual gobierno de centro-derecha de Luis Lacalle Pou presidió la aceptación de Uruguay en el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB), en mayo de 2020.

Aunque Uruguay ha sido algo cauteloso hacia la inversión de empresas chinas, en grandes proyectos de Estado a Estado, podría decirse que se volvió más receptivo tras el papel que la RPC jugó como proveedor de vacunas durante la crisis de la COVID-19.

En general, sin embargo, la relación con China se ha conformado principalmente gracias a la relativa solidez de las instituciones y la transparencia de Uruguay.

Desde que China ingresó en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001, al igual que otros países de la región, el comercio bilateral de Uruguay con la RPC ha crecido significativamente, alcanzando en 2019 un nivel 19 veces superior al de 2001. A diferencia de algunas naciones latinoamericanas, Uruguay ha mantenido una balanza comercial relativamente favorable con la RPC, en gran parte debido a sus exportaciones agrícolas. De hecho, el 90 por ciento de las exportaciones de Uruguay a la RPC son bienes agrícolas, incluyendo la soja, la madera y la carne.

En cuanto a la agricultura, el 80% de la soja y el 40% de la lana del país se exportan a la RPC. Las empresas chinas están presentes en los mataderos de Rondatel y Claremar. La firma agrologística china COSCO opera en Nueva Palmira. Desde 2017, la RPC también es un importante comprador de madera y pulpa de madera en Uruguay y ha manifestado su interés en adquirir tierras madereras uruguayas para abastecerse de madera.

En el sector pesquero, la flota china de altura ha utilizado regularmente los puertos uruguayos y ha indicado el establecimiento de un puerto exclusivamente chino en Uruguay, incluyendo una propuesta de Shandong Bao Ma para construir y operar una instalación de 200 millones de dólares en Puerto Yeguas. Sin embargo, el acuerdo fue finalmente detenido por el gobierno uruguayo.

A pesar de la concentración agrícola, la República Popular China ha mostrado su interés en amplios sectores de la economía uruguaya. La organización petrolera uruguaya ANCAP ha tratado de atraer inversiones chinas en la perforación en alta mar, aunque sin compromisos concretos de la RPC hasta ahora.

En infraestructuras, empresas con sede en la RPC han explorado la construcción de una línea ferroviaria para conectar la mina de Aratirí con la costa. El dragado de Shanghai desempeña un papel en el mantenimiento de los canales de navegación de los puertos uruguayos. Las empresas de China Metallurgical Engineering Corporation (CMEC) y Shanghai High-Velocity Group manifestaron su interés en la construcción de la línea ferroviaria central de Uruguay, pero posteriormente se retiraron del concurso. En el sector eléctrico uruguayo, al igual que en otras partes de la región, CMEC fue contratada por el proveedor uruguayo UTE para construir una línea de transmisión de alta tensión de 191 millones de dólares desde Tacuarembó hasta Salta, como apoyo al anillo de distribución de la red eléctrica uruguaya.

Las empresas chinas han hecho importantes incursiones en la venta de vehículos, incluidos los de energías renovables. La empresa china BYD ha vendido taxis eléctricos a Uruguay, mientras que otras empresas chinas han vendido autobuses eléctricos. La empresa china de automóviles Chery instaló una fábrica en Montevideo, aunque tuvo problemas y se vio obligada a cerrar en 2015, lo que llevó a un intento de Lifan y del fabricante chino de electrónica Brilliance de establecer una presencia en las instalaciones.

En telecomunicaciones, Huawei tiene una fuerte posición en Uruguay desde 2016. Los fabricantes chinos de dispositivos de comunicación ZTE y Xiaomi también están en el mercado. En 2019, la organización de telecomunicaciones uruguaya ANTEL firmó un memorando de entendimiento con Huawei para cooperar en tecnologías 5G e Internet de las Cosas (IoT). Actualmente, Huawei está fuertemente posicionada para captar un papel de liderazgo en 5G a medida que Uruguay despliega las nuevas tecnologías.

En el ámbito del comercio electrónico, la empresa china Alibaba está presente en el país, principalmente en el ámbito del business-to-business (B2B). Sin embargo, Huawei también se enfrenta a una fuerte competencia en Uruguay por parte de competidores no chinos como Mercado Libre, Tienda Mia, Amazon, eBay y WOOW.

Desde que China ingresó en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001, al igual que otros países de la región, el comercio bilateral de Uruguay con la RPC ha crecido significativamente, alcanzando en 2019 un nivel 19 veces superior al de 2001

Más allá del comercio, en 2018, la RPC inauguró un instituto Confucio en Uruguay, en la Universidad de la República. China ofreció 82 becas a estudiantes uruguayos para estudiar en la RPC solo en ese año, un nivel relativamente más alto que el ofrecido a otros países latinoamericanos. Otras universidades uruguayas, como la Universidad ORT, tienen importantes programas de estudios en China independientes del gobierno de la RPC.

Como se mencionó anteriormente, durante la pandemia, la RPC hizo importantes incursiones en Uruguay proporcionando Equipos de Protección Personal (EPP), y convirtiéndose en el principal proveedor de vacunas tempranas al país a partir de febrero de 2021. Sin embargo, la importancia de las vacunas chinas, menos eficaces, disminuyó a medida que las vacunas occidentales de ARNm se hicieron más accesibles en el país.

La RPC tiene una importante relación de defensa y seguridad con Uruguay, aunque ha llevado la relación de una manera relativamente discreta. Desde 2017, la RPC ha donado anualmente aproximadamente 5 millones de dólares en vehículos militares y de doble uso a las fuerzas de seguridad uruguayas, incluyendo equipos de construcción, 10 ambulancias AVECO y varios vehículos de doble uso.

En agosto de 2022, el Congreso uruguayo ratificó un acuerdo firmado con la RPC en 2019 para ampliar la cooperación en materia de defensa entre sus correspondientes Ministerios de Defensa, incluso en las áreas de adquisición de bienes chinos, cooperación tecnológica e incluso ejercicios en dominios como el mantenimiento de la paz y la respuesta a desastres. Uruguay y la RPC también han intercambiado personal militar, incluyendo el entrenamiento de oficiales uruguayos en China y visitas institucionales regulares.

En el ámbito de las adquisiciones de defensa, Uruguay ha manifestado recientemente su intención de adquirir buques patrulleros de alta mar chinos, siendo el segundo país de la región en hacerlo después de Trinidad y Tobago. La República Popular China también ha intentado comercializar su caza L-15 y su helicóptero militar Z-9 a Uruguay.

Tratado de Libre Comercio de Uruguay con la RPC

La declaración de intenciones de Uruguay de buscar un TLC con la RPC ha creado problemas legales y políticos dentro del bloque comercial del Mercosur. Sin embargo, el interés del país en un TLC con la RPC puede explicarse por su larga frustración con los beneficios que ha obtenido de la pertenencia al Mercosur.

Aunque Uruguay es un país relativamente pequeño, su inclusión en el bloque comercial del Mercosur fue apoyada por sus dirigentes con la intención de acceder a los mercados de sus dos vecinos más grandes, Argentina y Brasil. Sin embargo, en los últimos años, Uruguay ha llegado a percibir que el bloque no ha servido adecuadamente, dado que su acceso a los principales mercados argentinos y brasileños se ha visto limitado por un proteccionismo de facto. Al mismo tiempo, los aranceles externos relativamente altos del Mercosur al mundo han perjudicado la competitividad de los productos uruguayos en el mercado internacional más amplio.

También se puede decir que Uruguay ha percibido que las políticas del Mercosur se le imponían con frecuencia y de forma injusta, al insistir los países más grandes en las excepciones para comerciar libremente, como la zona de libre comercio en la Tierra del Fuego en Argentina.

Más allá de las frustraciones de Uruguay con el Mercosur, como se ha señalado anteriormente, el mercado chino se ha vuelto cada vez más crítico para Uruguay y su importancia es creciente.

Aunque el propio Mercosur ha perseguido un acuerdo de libre comercio con la RPC, las perspectivas de que esas negociaciones lleguen a buen puerto son limitadas y están disminuyendo. Uno de los factores es el cambio de la política regional, con un gobierno peronista proteccionista en Argentina, complementado por el posible regreso del gobierno históricamente proteccionista de centro-izquierda del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil. Para empeorar las perspectivas comerciales de Uruguay, las negociaciones de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea también parecen estar estancadas por el momento.

Además, las normas del Mercosur parecen relativamente explícitas al prohibir a sus miembros firmar acuerdos comerciales unilaterales con países externos. Aun así, hay suficiente ambigüedad en dichas normas, y la debilidad política del bloque deja espacio para que Uruguay negocie un TLC con la RPC. El Mercosur nunca llegó a implantar una zona de libre comercio completa dentro del bloque ni un arancel externo común entre sus países miembros.

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Además, el requisito de consenso del Mercosur para los TLC puede no aplicarse a las prohibiciones de negociación. Actualmente, Uruguay navega en esta ambigüedad jurídica al afirmar que quiere que el Mercosur se le una en sus negociaciones de libre comercio con la RPC, al tiempo que insiste en que participará en dichas negociaciones incluso sin el Mercosur. Además, el Mercosur, a diferencia de la Unión Europea y del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, México y Canadá (USMCA), carece de un mecanismo de adjudicación efectivo para decidir si un miembro ha violado los términos del acuerdo, con vías legales ejecutables para imponer sanciones.

La salida de Uruguay del bloque sería la respuesta más realista si la relación de Uruguay con sus compañeros del Mercosur se deteriora debido a sus negociaciones con la RPC. Sin embargo, no está claro si existe actualmente la voluntad política de los demás miembros para dicha retirada.

Perspectivas e implicaciones de un TLC RPC-Uruguay

El curso de las negociaciones entre Uruguay y la RPC estará determinado no sólo por la política del Mercosur, sino también por consideraciones técnicas como la duración de las negociaciones y la flexibilidad de China en áreas que son cruciales para Uruguay, incluida la protección de su mercado. Hasta ahora, la RPC ha parecido dar prioridad a las negociaciones con Uruguay y demostrar esa flexibilidad. El impacto del acuerdo también dependerá del número de sectores protegidos que se permitan dentro del acuerdo y de los plazos establecidos para la expiración de cualquier protección temporal acordada.

Si se logra el tratado de libre comercio entre Uruguay y la RPC, al igual que con otros TLC, es probable que contribuya a un avance significativo de las empresas chinas en el país, incluyendo su presencia física más allá de la relación centrada en el comercio que ha caracterizado hasta ahora la relación. Al igual que en otras partes de América Latina, el avance de las empresas con sede en la RPC en Uruguay probablemente alimentará una «guerra civil» entre los productores nacionales, que se ven amenazados por la competencia china, y otros que buscan ganar dinero siendo socios locales de las empresas chinas.

El curso y el nivel de la amenaza del avance económico de China en el país se verán frenados por las instituciones relativamente fuertes y los procesos transparentes de Uruguay. Sin embargo, esas instituciones no son impermeables a la influencia del tamaño y los recursos de las empresas chinas, especialmente en los sectores tecnológicos estratégicos.

La declaración de intenciones de Uruguay de buscar un TLC con la RPC ha creado problemas legales y políticos dentro del bloque comercial del Mercosur.

El efecto clave de un TLC será probablemente un avance significativo de las exportaciones uruguayas de productos primarios al mercado chino, en concreto de productos agrícolas, aunque no está claro que Uruguay tenga la capacidad de ampliar significativamente dichas exportaciones. Al igual que ha ocurrido en Chile con productos como las cerezas y las uvas de mesa, es probable que Uruguay también avance en la comercialización de productos de lujo de nicho en la RPC, como sus productos de lana. Estos avances, sin embargo, estarán condicionados por el conocimiento que las empresas tengan del mercado chino, y por el nivel y la sofisticación del apoyo proporcionado por la organización de promoción comercial de Uruguay.

Un acuerdo comercial completado entre Uruguay y la RPC probablemente animará a otros miembros del Mercosur a buscar su propio TLC, aunque no está claro si la política de otros miembros del Mercosur permitiría que tales acuerdos prosperaran. Una expansión significativa de la relación comercial también ejercería una presión adicional sobre Paraguay para que cambie su alianza de Taiwán a la RPC, especialmente después de las elecciones paraguayas de abril de 2023.

El acuerdo creará potencialmente dificultades para el acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea (UE) y el Mercosur, ya que aumentaría los riesgos de que los productos chinos entren en la UE a través de Uruguay. Como se ha señalado anteriormente, también plantearía cuestiones fundamentales sobre el futuro del propio Mercosur y contribuiría al avance económico sostenido de China en la región en relación con un grupo relativamente atomizado de socios, en lugar de un bloque que negocie intereses compartidos con la RPC.

El efecto clave de un TLC será probablemente un avance significativo de las exportaciones uruguayas de productos primarios al mercado chino

Uruguay, como país relativamente pequeño y alejado de Estados Unidos, no suele recibir una atención política significativa en Washington. Sin embargo, la profundización de sus lazos con la RPC, acelerada por las negociaciones del TLC, plantea la perspectiva de un aumento considerable de la influencia comercial china y la correspondiente influencia política en el país. Esto es estratégicamente significativo y debería estar en el radar de Washington, dado que Uruguay, en combinación con Paraguay -que celebrará elecciones en 2023- y Ecuadorque también está negociando un TLC con la RPC– son actualmente los tres gobiernos de centro-derecha restantes en la región, que siguen mostrando interés en cooperar con Estados Unidos en asuntos de intereses estratégicos compartidos.

 

Nota: El artículo fue publicado originalmente en inglés en Global Americans. La reproducción del mismo en español se realiza con la debida autorización. Link al artículo original: https://theglobalamericans.org/2022/09/uruguay-china-relations-and-their-free-trade-agreement/

Acerca del autor

Profesor de investigación sobre América Latina en la Escuela de Guerra del Ejército de Estados Unidos.