La administración del presidente estadounidense Joe Biden ha mencionado repetidamente la noción de «centralidad de la ASEAN» al hablar de Asia y el Indo-Pacífico.
Desde las visitas de altos funcionarios a los países del sudeste asiático y la asistencia de Biden a la cumbre de 2021 entre EE.UU. y la ASEAN y a la cumbre especial entre EE.UU. y la ASEAN (que acaba de terminar), hasta incluso las reuniones con los miembros de la Cuadrilateral y la AUKUS, Estados Unidos ha reiterado que reconoce y respeta el papel central de la ASEAN y que defenderá firmemente el principio de «centralidad de la ASEAN». Y lo que es más importante, la actual administración también se ha comprometido a reflejar el papel central de la ASEAN en su visión de un Indo-Pacífico libre y abierto (FOIP).
La adhesión a la «centralidad de la ASEAN» parece haberse convertido en uno de los principales pilares de la política estadounidense hacia Asia e incluso hacia todo el Indo-Pacífico. Los académicos, en particular Amitav Acharya y Tan See Seng, han desgranado esta noción ofreciendo múltiples capas de significados. El consenso general es que esta «centralidad» se refiere al papel de la ASEAN como líder o conductor regional, convocador o facilitador, centro o nodo clave y agente de progreso en la cooperación regional de Asia. También significa que la ASEAN, en particular su «ASEAN Way», constituye un modelo para otras agrupaciones subregionales de Asia-Pacífico y más allá.
¿En qué medida las prácticas de la administración Biden reflejan la comprensión general de la «centralidad de la ASEAN»?
El enfoque de la administración Biden hacia el Sudeste Asiático refleja hasta ahora los tres significados de la «centralidad de la ASEAN» mencionados anteriormente. En primer lugar, al apoyar públicamente la Perspectiva de la ASEAN sobre el Indo-Pacífico (AOIP), la administración Biden respeta, si no reconoce, la capacidad de la ASEAN para establecer la agenda de la cooperación regional. Esto no significa que la ASEAN tenga la capacidad de dirigir la agenda regional de Estados Unidos, pero la ASEAN sí tiene influencia en la forma en que Estados Unidos implementa su propia estrategia regional.
El segundo significado es el de ASEAN como nodo clave. La cumbre especial entre Estados Unidos y la ASEAN que acaba de concluir es histórica, no solo porque no se celebraba una cumbre de este tipo desde 2016, sino también porque fue la primera vez que los líderes de los Estados miembros de la ASEAN fueron invitados a la capital estadounidense como grupo.
ASEAN y Estados Unidos realizarán una cumbre especial en Washington D.C.
Además, durante el periodo de la cumbre especial, la decisión de Biden de no mantener reuniones bilaterales con ninguno de estos líderes del sudeste asiático reforzó aún más la idea de que su equipo está intentando tratar a la ASEAN como un todo y, por tanto, como un nodo clave para que Washington profundice en un grupo de relaciones en la región. Al participar en la cumbre virtual celebrada el pasado mes de octubre, organizar una cumbre especial en persona y reunirse con estos líderes como grupo y no de forma bilateral, Biden y su equipo han dado pasos importantes para tratar a la ASEAN como un colectivo institucional.
La tercera dimensión de la práctica de Biden de la «centralidad de la ASEAN» es tratar a la ASEAN como una importante plataforma de comunicación. El año pasado, Biden y sus colegas asistieron a varios diálogos y foros propuestos y acogidos por la ASEAN. El propio Biden asistió a la Cumbre virtual de Asia Oriental (EAS), el Secretario de Defensa Lloyd Austin asistió a la Reunión de Ministros de Defensa de la ASEAN Plus (ADMM Plus), y el Secretario de Estado Antony Blinken asistió a la Reunión de Ministros de Asuntos Exteriores del Foro Regional de la ASEAN.
Todos estos ejemplos de participación, encabezados por el propio presidente y altos funcionarios estadounidenses, indican que el actual gobierno de Estados Unidos reconoce a la ASEAN como un convocante y facilitador en los asuntos regionales, que proporciona importantes lugares de encuentro para los países de la región. Como dijo Biden en la Cumbre Estados Unidos-ASEAN del año pasado, Estados Unidos considera la centralidad de la ASEAN como «un eje para mantener la resistencia, la prosperidad y la seguridad de nuestra región compartida».
Parece que la administración Biden ha tomado medidas concretas y, por tanto, está avanzando en la salvaguarda de su compromiso con la «centralidad de la ASEAN». Sin embargo, preocupa que estos pasos sean más simbólicos que prácticos. Por ejemplo, tomemos la cantidad de inversión que Estados Unidos prometió poner en su relación con la ASEAN: ya sean 102 millones de dólares, como se anunció el año pasado, o 150 millones de dólares, como se anunció hace apenas unos días, la cantidad es demasiado pequeña, especialmente en comparación con la promesa de ayuda de 1.500 millones de dólares de China a la ASEAN y los propios 40.000 millones de dólares de ayuda de Estados Unidos a Ucrania.
Además, Estados Unidos no anunció los detalles de su tan esperado Marco Económico Indo-Pacífico (IPEF) durante la recién terminada cumbre especial entre Estados Unidos y la ASEAN. Esto sólo reforzará el mensaje de que la ASEAN aún no es tratada como un punto de apoyo para la cooperación económica en el Indo-Pacífico.
Hay otras dinámicas en el enfoque de la administración Biden que socavan sus esfuerzos hacia la «centralidad de la ASEAN».
En primer lugar, la administración Biden aún no ha nombrado un embajador en la ASEAN. Esto puede dar la impresión de que Estados Unidos no se toma suficientemente en serio las necesidades colectivas de los Estados miembros de la ASEAN.
En segundo lugar, aunque se han celebrado dos cumbres entre Estados Unidos y la ASEAN en su conjunto, los compromisos de la administración Biden con el Sudeste Asiático se han llevado a cabo hasta ahora principalmente de forma bilateral. Aunque tanto Blinken como el Subsecretario de Estado para Asuntos de Asia Oriental y el Pacífico, Daniel J. Kritenbrink, han visitado Indonesia, sede de la Secretaría de la ASEAN, sólo Kritenbrink realizó una visita (muy rápida) a la Secretaría de la ASEAN y se reunió con el secretario general de la misma, Dato Lim Jock Hoi. Aun así, la lectura indica que la reunión fue un gesto simbólico, carente de toda sustancia. La interacción con la Secretaría de la ASEAN, el representante de la ASEAN como entidad, no ha estado en la agenda de Estados Unidos.
En tercer lugar, y probablemente más importante, la administración Biden ha estado desarrollando activamente varias agrupaciones minilaterales en el Indo-Pacífico, especialmente el Quad. Aunque los funcionarios estadounidenses han reiterado que apoyan la centralidad de la ASEAN cuando se reúnen con sus homólogos de Australia, Japón e India, a los países del sudeste asiático les sigue preocupando que la Cuarta pueda provocar la marginación de la ASEAN en la región.
Además, en la Estrategia Indo-Pacífica publicada este mes de febrero, Estados Unidos deja claro que explorará oportunidades para que la Cuarta trabaje con la ASEAN. Sin embargo, parece que el enfoque de Estados Unidos será una arquitectura «Quad plus» en el Indo-Pacífico en lugar de un marco «ASEAN plus». En otras palabras, parece que Estados Unidos está intentando integrar a la ASEAN en un marco de cooperación regional basado en la Cuarta, en lugar de encajar la Cuarta en la arquitectura regional existente centrada en la ASEAN. Cabe destacar cómo Estados Unidos abordará las preocupaciones de la ASEAN en la próxima cumbre de líderes de la Quad, que se celebrará poco más de una semana después de la reunión de Biden con los líderes de la ASEAN.
En general, la administración Biden ha dado pasos importantes en el apoyo a la centralidad de la ASEAN, entre los que destacan sus esfuerzos por invitar a los líderes de la ASEAN como grupo a una cumbre en persona. Sin embargo, sigue habiendo problemas. Por un lado, estos esfuerzos pueden ser más simbólicos que prácticos. Por otro, muchas de las actividades llevadas a cabo por la administración Biden hasta el momento sólo han creado más dudas sobre su seriedad a la hora de mantener la centralidad de la ASEAN Como resultado, todavía queda un largo camino para que Biden y su equipo persuadan a sus homólogos del sudeste asiático de que Washington se toma en serio la «centralidad de la ASEAN» y su relación con la ASEAN en su conjunto.
Nota: El artículo fue publicado originalmente en inglés en The Diplomat. La reproducción del mismo en español se realiza con la debida autorización. Link al artículo original: https://thediplomat.com/2022/05/is-the-biden-administration-serious-about-asean-centrality/
