Financiación de la lucha contra el cambio climático en China: ¿Cómo van 23 ciudades piloto?

CAMBIO CLIMÁTICO CHINA

En Chongqing, megalópolis del suroeste de China, una empresa energética local ha obtenido un préstamo de 470 millones de yuanes (60 millones de dólares) del Banco de China para financiar una central de producción combinada de frío, calor y electricidad.

Dado que el proyecto pretende contribuir a aumentar la eficiencia energética de las empresas cercanas, puede considerarse una inversión climática, lo que significa recibir un importante descuento sobre los tipos de interés del mercado. Un funcionario del proyecto indicó que un punto porcentual menos de interés reduciría los costes anuales de financiación en más de 40 millones de yuanes.

Los préstamos preferentes se ofrecen a través de una plataforma «gobierno-banco-empresa», creada por el gobierno local específicamente para financiar inversiones climáticas. Tanto las empresas como los bancos pueden inscribirse en la plataforma de Chongqing, supervisada por las autoridades medioambientales locales. Las empresas suben material a la plataforma explicando cómo su proyecto contribuirá a reducir las emisiones. Si la oficina de medio ambiente lo aprueba, añade el proyecto a la base de datos. A continuación, los bancos seleccionan los proyectos que quieren financiar, de acuerdo con sus objetivos de inversión.

La plataforma de Chongqing es una herramienta típica utilizada en los proyectos piloto de financiación climática. En octubre de 2020, poco después de que China anunciara su objetivo de ser neutra en emisiones de carbono antes de 2060, el Gobierno central publicó unas directrices para promover la financiación de la lucha contra el cambio climático. En ellas se pedía que las inversiones respaldaran el plan nacional de acción climática de China -conocido como Contribución Determinada a Nivel Nacional en la jerga de la ONU- con planes piloto de financiación e inversión locales que marcaran el camino.

En diciembre de 2021, el Gobierno publicó los planes para estos programas piloto, dando así comienzo formalmente a la iniciativa. Dos años después, ¿qué progresos se han hecho? ¿Cuáles son las características de la financiación de la lucha contra el cambio climático en China?

Proyectos piloto y bases de datos de proyectos

En agosto de 2022, el Ministerio de Ecología y Medio Ambiente (MEE) publicó una lista de 23 jurisdicciones que emprendían planes piloto de financiación del clima. En ella figuraban 12 ciudades y 11 distritos administrativos suburbanos. A mediados de octubre de este año, 18 de ellas se habían puesto en marcha, según datos de Southern Finance, un medio de comunicación económico. De ellas, ocho habían publicado planes de trabajo locales, 10 habían publicado documentos como guías de solicitud de proyectos o normas de evaluación, y 16 habían creado organismos o plataformas en línea para administrar las inversiones reales. Según Ding Hui, jefe de la oficina general del Departamento de Cambio Climático del MEE, a finales de 2022 se habían recopilado detalles de 1.500 proyectos, con unas necesidades de inversión que rondaban los 2 billones de yuanes.

Cui Ying, subdirector del Instituto Internacional de Finanzas Verdes de la Universidad Central de Finanzas y Economía, explicó que los 23 proyectos piloto se seleccionaron entre 30 solicitudes y se basaron en las «circunstancias locales generales». Había requisitos estrictos, como un historial de tres años de cumplimiento de los objetivos climáticos y la ausencia de incidentes contaminantes o perjudiciales para el medio ambiente», explicó. «También se tuvo en cuenta la experiencia de las localidades en la lucha contra el cambio climático. Por ejemplo, ¿habían sido designadas anteriormente ciudades con bajas emisiones de carbono o adaptables al clima, o habían gestionado un mercado de carbono? También se evaluaron los planes de futuro, incluidos los marcos organizativos, las políticas locales y la promoción de productos [financieros]» como bonos y fondos verdes.

Cada proyecto piloto tiene sus propias características y representa determinados aspectos de la lucha contra el cambio climático, explicó Chen Yingjie, responsable del grupo de clima y energía del thinktank medioambiental Greenovation Hub. Por ejemplo, las tradicionales ciudades productoras de carbón Taiyuan y Changzhi, en la provincia de Shanxi, junto con Baotou, en Mongolia Interior, se están centrando en atraer financiación para ayudar a la transición de las industrias de «dos altos», es decir, las que emiten muchas emisiones de carbono y contaminantes atmosféricos. Más al sur, el distrito de Wuchang, en Wuhan, es un centro regional para el comercio de carbono, y Liuzhou, en Guangxi, una provincia especialmente vulnerable a los fenómenos meteorológicos extremos, se centrará en aumentar la resiliencia climática.

Una pantalla en Wuhan muestra datos sobre el mercado nacional de carbono de China, el día en que comenzó la negociación (Imagen: Xiao Yijiu / Alamy)

Poco después de que se anunciara la lista de proyectos piloto, el MEE publicó unas normas de referencia para los proyectos que debían aprobar las autoridades locales para introducirlos en sus bases de datos y, posteriormente, examinarlos y seleccionarlos para los inversores. Las normas también establecían que, para finales de octubre de 2023, las autoridades medioambientales provinciales debían haber organizado la inclusión del primer lote de proyectos en las bases de datos locales.

Pero a mediados de octubre, sólo 14 proyectos piloto lo habían hecho, según datos de Southern Finance. Un experto declaró a Diálogo con China que los avances han sido dispares en los distintos proyectos piloto. En algunos lugares, como el nuevo distrito de Liangjiang, en Chongqing, el nuevo distrito de Xihai’an, en Qingdao, y la nueva zona de Xixian, en Shaanxi, las medidas climáticas han sido buenas. Estos lugares se habían estado preparando para solicitar proyectos piloto de financiación climática incluso antes de que China anunciara el doble objetivo del carbono (alcanzar el máximo de emisiones de CO2 antes de 2030 y la neutralidad del carbono antes de 2060). Pero en varios proyectos piloto de otros lugares no se ha trabajado mucho desde que se concedió el estatus de piloto, y lo que se ha hecho se ha orientado sobre todo a cumplir las evaluaciones de progreso del propio gobierno. Por ejemplo, en algunos casos, las normas de referencia del MEE se utilizan tal cual, mientras que en otros se perfeccionan para tener en cuenta las circunstancias locales y hacerlas más útiles a la hora de asignar fondos a los proyectos.

Cada proyecto piloto tiene sus propias características y representa determinados aspectos de la lucha contra el cambio climático

«Resulta que el enfoque de la base de datos de proyectos se adapta realmente a las circunstancias locales de China», declaró a Diálogo con China Xie Wenhong, director del programa chino de la Iniciativa de Bonos Climáticos (CBI). En un principio, todo el mundo pensaba que los proyectos «buenos y ecológicos» serían acaparados por los inversores desde el principio y nunca llegarían a la base de datos. Pero en la práctica, resultó que muchas instituciones financieras más pequeñas, incluidas las sucursales locales de bancos más grandes -así como bancos comerciales urbanos y rurales más pequeños- no tienen las capacidades necesarias para decidir rápida y adecuadamente si un proyecto entra dentro del apartado «climático». «Es un asunto complicado. Tienes que saber qué taxonomía técnica utilizar… qué datos necesitas y dónde puedes encontrarlos, cómo evaluar la calidad de los datos y cómo comprobar si son precisos», señala. «Los bancos pequeños] siempre carecen de experiencia o presupuestos dedicados a esto. Pero cuando ven un proyecto en la base de datos, saben que cumple los requisitos».

Los genes verdes viven en la financiación climática

En China, «finanzas verdes» es un término más familiar que el de finanzas climáticas, porque el país ha estado elaborando un marco para las primeras desde 2016. Los documentos oficiales muestran que su objetivo es «apoyar las mejoras ambientales, combatir el cambio climático y hacer un uso eficiente de los recursos.»

La financiación verde incluye préstamos verdes, valores verdes (incluidos bonos y acciones), fondos de desarrollo verde y seguros verdes. Mientras creaba ese marco, el Gobierno publicó taxonomías de industrias verdes, para ayudar a evaluar proyectos, seleccionar los que podrían optar a préstamos verdes y qué sectores apoyar con bonos verdes. Estos documentos constituyen un importante punto de referencia para la financiación de la lucha contra el cambio climático.

Esto ha llevado a describir la financiación climática como una parte importante de la financiación verde. Al igual que la financiación verde, incluye préstamos, bonos y fondos; de hecho, la financiación climática representa una gran parte de ellos. Li Xiaowen es Vicesecretaria General de la Asociación de Inversión y Financiación Climáticas, que forma parte de la Sociedad China de Ciencias Medioambientales. Afirmó que el 90% de los préstamos verdes concedidos por bancos e instituciones financieras corresponden al ámbito climático. Personas del sector dijeron a Diálogo con China que el 90% sería una estimación conservadora del porcentaje de préstamos verdes destinados a proyectos climáticos.

Pero en los últimos años han surgido en China algunas características únicas de la financiación climática. Una de ellas es que, en estos proyectos, los beneficios climáticos pueden no ser tan evidentes como los beneficios medioambientales asociados, por ejemplo, a un proyecto tradicional de reducción de la contaminación o de reciclaje. Por eso se necesitan evaluaciones científicas profesionales. Puede que por esta razón la financiación climática y la financiación verde sean gestionadas por autoridades diferentes. Una comparación de los documentos oficiales realizada por China Dialogue muestra que, en el caso de la financiación climática, el MEE lleva la iniciativa, con aportaciones de las autoridades financieras, como el Banco Popular de China, la Comisión Reguladora de Banca y Seguros de China y la Comisión Reguladora de Valores de China. Cuando se trata de financiación verde, ocurre lo contrario: las instituciones financieras llevan la voz cantante, y las autoridades medioambientales ocupan un lugar menos destacado.

Esto también da lugar a diferencias en la forma de aplicar las políticas sobre el terreno. Cui Ying declaró a Diálogo con China: «La financiación verde y la financiación climática hacen hincapié en cosas diferentes. La primera se centra en producir y poner a disposición nuevos productos financieros. La segunda tiene una visión más macro de cómo apoyar los objetivos duales de carbono a través del diseño institucional, y subraya la importancia de las bases de datos de los proyectos».

A pesar de haber sido usurpado en gran medida por ella, parte del código genético de las finanzas verdes pervive en las finanzas climáticas y, de hecho, influyó en las primeras ideas al respecto. «A veces, las decisiones que se toman sobre los proyectos climáticos reflejan la lógica de la antigua política industrial», afirma Xie Hongwen.

«Históricamente, la inversión se dirigía a las industrias verdes que necesitaban apoyo. Esto significa que, hasta cierto punto, los criterios para elegir proyectos climáticos… no se basan estrictamente en la ciencia climática». La metodología para evaluar el rendimiento climático de los proyectos, así como la taxonomía de las industrias verdes y los proyectos, se ha mejorado y perfeccionado considerablemente en los últimos años tras la introducción de los objetivos duales de carbono. Pero puede ser necesario mejorar aún más la coherencia de los criterios de evaluación con los objetivos climáticos pertinentes, así como la granularidad de la taxonomía de los proyectos.»

Retos para la financiación de la lucha contra el cambio climático

Uno de los puntos fuertes de la financiación climática en China es la existencia de un marco político descendente razonablemente completo y coherente. Sin embargo, este campo se enfrenta a los mismos retos que en el resto del mundo.

en los últimos años han surgido en China algunas características únicas de la financiación climática

Uno de ellos es la insuficiente inversión en proyectos de adaptación al clima. Se plantean dos problemas. En primer lugar, la rentabilidad percibida y real de las inversiones en adaptación es baja, lo que se traduce en un menor interés de los inversores. Con proyectos de mitigación como la energía eólica y solar, o los vehículos eléctricos, está claro de dónde vendrán los beneficios. «La mitigación ya es una corriente dominante, con algunos sectores que muestran competitividad en el mercado», afirma Chen Yingjie. Pero siguen existiendo fuertes externalidades en campos como la adaptación y la biodiversidad, que implican proyectos largos y costosos, y donde los beneficios se consideran principalmente para el bien público, señaló. «Eso limita el rendimiento y el entusiasmo de los inversores. Los inversores no podrán ayudar a afrontar esos retos sin la intervención del sector público».

Cigüeñas blancas orientales buscando alimento en el humedal de Caofeidian, en Hebei, durante su migración hacia el sur. Los proyectos de protección de la biodiversidad pueden ser largos y costosos, y sus beneficios se consideran principalmente de interés público. (Imagen: Alamy)

En segundo lugar, es más difícil evaluar la eficacia de la labor de adaptación. «Es fácil determinar el éxito de un proyecto de mitigación: basta con calcular la reducción de emisiones», explica Cui Ying. «Pero es difícil encontrar una medida única para la adaptación. Se habla de utilizar el tamaño de la población beneficiada como medida, pero incluso eso es difícil de definir y variaría según los distintos tipos de proyectos. Y si algo es difícil de medir, es difícil establecer normas para ello, y es un reto en sí mismo».

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Otra cuestión es la urgente necesidad de más capital privado. En 2021, el Centro Nacional para la Estrategia del Cambio Climático calculó que China necesitaría invertir un total de 139 billones de yuanes en el sector climático de aquí a 2060, o 3,5 billones anuales, para alcanzar sus objetivos de doble carbono. Con los niveles actuales de inversión, queda un desfase de más de 1,6 billones anuales. Ese mismo año, Chai Qimin, director del departamento de estrategia y planificación del centro, reveló que sólo la financiación pública para el clima rondaba los 470.000 millones de yuanes anuales. Se necesita inversión privada para cerrar la brecha. Pero, como señala Xie Wenhong, se podría hacer más para concienciar a los inversores del sector privado sobre la inversión climática, y la demanda de proyectos de calidad no es lo suficientemente alta. Esto se debe a la financiabilidad de algunos sectores y proyectos en detrimento de otros, a la falta de incentivos eficaces y a los problemas de capacidad de las instituciones financieras más pequeñas para realizar evaluaciones de los resultados climáticos.

Es posible que los inversores chinos no estén tan concienciados sobre la financiación climática como sus homólogos extranjeros, y sigan necesitando el estímulo del Gobierno. Los proyectos piloto son un intento de conseguirlo. Otra solución comúnmente sugerida es el modelo existente de financiación híbrida público-privada.

¿Tienen los proyectos piloto beneficios reales para el clima?

En todo el mundo persiste la preocupación por el «lavado verde», que algunos temen que se esté extendiendo de la industria al sector de la inversión. Un estudio de la cartera de proyectos climáticos del Banco Mundial para el periodo 2000-2022 descubrió cientos de proyectos etiquetados como climáticos que tenían poco que ver con el cambio climático. Los autores del estudio recomendaron que los proyectos fueran acompañados de una explicación clara de cómo reducen las emisiones -incluida una estimación de las reducciones- o ayudan a aumentar la resiliencia.

En China, no es raro que los proyectos «verdes» se metan con calzador en bases de datos destinadas únicamente a proyectos «climáticos». Una de las razones es la falta de normas aplicables: la norma más «oficial» actualmente disponible procede de la Climate Investment and Finance Association, y no es muy utilizada entre los inversores. Además, si el MEE quiere fomentar la publicación de normas financieras, tendrá que coordinarse con las autoridades financieras, que tienen sus propias prioridades. Otra cuestión es que los enfoques de financiación verde siguen teniendo una influencia significativa en la forma de seleccionar los proyectos.

No obstante, muchos proyectos verdes (como el reciclaje de residuos) tendrán algunos beneficios climáticos. A este respecto, Chen Yingjie afirmó: «Si hay un beneficio climático real, no nos oponemos a etiquetar un proyecto como elegible para la financiación climática. Lo importante es saber cuánto dinero se utiliza para generar beneficios. Por ejemplo, parte de una inversión en infraestructuras puede destinarse a aumentar la resistencia al cambio climático. Eso es alentador, pero no significa que todo el coste del proyecto deba identificarse como financiación climática».

La falta de supervisión permite que continúe el lavado verde, dijo, y añadió que se necesita un mejor seguimiento, notificación y verificación (MRV) de los flujos de financiación, junto con la rendición de cuentas. Esto requerirá que las instituciones de inversión evalúen adecuadamente la eficacia de los proyectos y divulguen la información necesaria.

En la actualidad, gran parte del lavado verde queda impune, señaló Xie Wenhong. «En primer lugar, al menos, tenemos que acabar con el lavado verde. Si no hay costes asociados a esta práctica, el mercado se vería perturbado y rápidamente desacreditado».

Nota: El artículo fue publicado originalmente en inglés en China Dialogue. La reproducción del mismo en español se realiza con la debida autorización. Link al artículo original:https://chinadialogue.net/en/climate/climate-finance-in-china-how-are-23-pilot-cities-doing/

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Responsable de comunicación estratégica en China Dialogue. Anteriormente ha trabajado en consultoría de finanzas sostenibles y comunicaciones ESG tanto en el sector privado como en el no lucrativo.

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