El debate del multilateralismo y el minilateralismo. Los académicos siempre han luchado con el dilema de la interdependencia en un mundo en el que los Estados-nación han sido la unidad básica de organización política durante más de dos siglos.
A medida que la primacía de los Estados continuaba y se repetía el complejo cambio de poderes, el optimismo inicial en un gobierno mundial se venia abajo. Los estudiosos se han volcado desde entonces en la interacción diplomática entre los estados para analizar cómo se relacionan entre sí y forman organizaciones internacionales de cooperación, entre ellas las multilaterales y su nuevo avatar, las minilaterales. Teniendo en cuenta que lo que nos preocupa no es la ausencia de plataformas para que los Estados se relacionen entre sí, sino su asombrosa diversidad, debemos analizar la eficacia de cada uno de ellos y por qué los Estados han priorizado unos sobre otros.
El multilateralismo: una perspectiva histórica y cualitativa
Las instituciones multilaterales, desde la Segunda Guerra Mundial, se han instituido para formalizar las normas mundiales y mantener una cierta sensación de previsibilidad en el sistema internacional. Estructuralmente, estos foros como la ONU y la OMC tienen un formato institucional con una burocracia independiente y una delegación de un gran número de países. Miles Kahler (1992), uno de los primeros estudiosos en establecer una distinción entre las formas multilaterales y las demás, sostiene que la visión del multilateralismo desde 1945 fue impulsada por la creciente descolonización de los pequeños estados soberanos.
Se dice que los diseños institucionales formales de la mayoría de las instituciones multilaterales de la posguerra suplantan la desventaja que los estados emergentes y pequeños han tenido con el bilateralismo de los años 30 y dan oportunidades comparativamente mejores a los que quieren aceptar mayores responsabilidades y ser potencias establecidas.
En el ámbito cualitativo, el multilateralismo suele presentar tres características: principios organizativos generalizados, indivisibilidad y reciprocidad difusa. Los principios organizativos generalizados implican aquellos principios que no se limitan a los intereses particularistas de cada país, sino que especifican ciertas conductas para «una clase de acción» que debe ser respetada por cada nación. La indivisibilidad requiere que los países miembros acepten que existen unos bienes públicos construidos socialmente. La responsabilidad difusa significa que los países miembros no esperan recompensas inmediatas por sus esfuerzos y que sólo esperan una «equivalencia aproximada de los beneficios en el conjunto y a lo largo del tiempo».
Estas cualidades, enumeradas por Ruggie (1992), se contraponen más a menudo con el bilateralismo preferencial, en el que se permite a los Estados llevar a cabo relaciones caso por caso adaptadas a las necesidades de ambos países y en el que siempre existe un equilibrio de responsabilidad entre ellos.
Para ver cómo se concretan estas cualidades, hay que diferenciar entre la distinta forma de entender este concepto que aporta Wedgwood (2002), es decir, el multilateralismo en la operación y el multilateralismo en la autorización. La primera categoría incluye a los países que ponen en común sus recursos, como en el caso de los actos militares llevados a cabo por una fuerza conjunta. El segundo, conocido como «multilateralismo diplomático», no implica la participación de todos los países, sino que requiere que una institución multilateral conceda autoridad a un Estado o a un pequeño grupo de Estados para llevar a cabo la operación, como fue el caso de la participación estadounidense en la guerra del Golfo.
Las instituciones multilaterales, desde la Segunda Guerra Mundial, se han instituido para formalizar las normas mundiales y mantener una cierta sensación de previsibilidad en el sistema internacional
Esta distinción es importante porque nos permite ver cómo algunas instituciones célebres son más bien unilateralismo o bilateralismo bajo una cobertura multilateral como ha sido el caso del Consejo de Seguridad de la ONU. Las cuestiones relativas a la no proliferación nuclear durante la Guerra Fría fueron, por ejemplo, mediadas como una cuestión bilateral entre EE.UU. y la URSS dentro del orden internacional multinacional más amplio. Poner a prueba las características cualitativas del multilateralismo en esas situaciones nos daría una pista de por qué la mayoría de los órdenes multilaterales internacionales de la posguerra han estado plagados de casos de bilateralismo y unilateralismo, una diferencia que se pasa por alto una vez que se analizan sólo las características cuantitativas superficiales.
Las críticas contra el multilateralismo podrían clasificarse a grandes rasgos en dos dimensiones. La primera, formulada por los realistas, es que las características cualitativas del multilateralismo no encajan en la configuración jerárquica de poder del sistema internacional, en la que las potencias mayores evitan ser examinadas por las menores. La segunda, dada por los neoliberales, problematiza las ineficiencias de los grandes grupos con miembros diversos y la estrategia multilateral convencional por la que las normas deben ser acordadas por un gran conjunto de países.
Así, Moisés Naim (2009) ha dicho que desde que 192 países firmaron la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas en el año 2000, ninguna iniciativa multilateral ha sido respaldada y puesta en práctica con éxito debido a estos problemas. Estas críticas se mantendrían en el centro de la evaluación de las razones por las que algunos Estados optan por una variedad más improvisada del multilateral en forma de mini-lateral.
El minilateralismo: una improvisación
El multilateralismo es un fenómeno relativamente posterior que ha surgido como resultado de la creciente dificultad para mantener el multiculturalismo tradicional basado en el consenso que reduce los resultados al mínimo denominador. Se trata de marcos informales, flexibles, funcionales y voluntarios con variados «intereses situacionales, valores compartidos o capacidades relevantes» (Patrick, 2016). Aunque el número de foros minilaterales se ha disparado espontáneamente en los últimos años, el minilateralismo como concepto existe desde hace mucho tiempo en un formato disfrazado.
Miles Kahler (1992), escribiendo tras la guerra fría, ha evaluado cómo las grandes formas de acción colectiva se transformaron en formas más pequeñas e informales de colaboración entre algunos países dentro de las instituciones multilaterales de la posguerra. Para él y otros, esos primeros foros eran una mezcla de multilateralismo, bilateralismo y también minilateralismo. Martin (1992) también hizo una valoración similar, con la salvedad de que pensaba principalmente en grupos dentro de la organización multilateral y no en organizaciones como el G-7, formado en 1973 y que suele considerarse el primer caso de minilateralismo puro.
Así, incluso los estudiosos recientes en la materia han caracterizado el minilateralismo como una variante más del multilateralismo, mientras que otros, como Stewart Patrick (2015), lo han llamado el «Nuevo Multilateralismo».
En el ámbito cuantitativo, los minilaterales no son más que un subconjunto del multilateralismo, con la salvedad de que lógicamente apuntan a un número menor de participantes que el multilateralismo. Pero el propósito básico de todo foro minilateral es utilizar el menor número de actores (conocido como número mágico) para lograr el mayor impacto en la resolución de problemas en la formación del grupo. Este número mágico puede variar considerablemente y puede ser inferior a tres en el caso de los trilaterales como la Cooperación Indonesia–Malasia–Filipinas (IMPC) y puede ser superior a veinte en el caso de los grupos económicos como el G-20.
Este aspecto numérico nos lleva a la característica cualitativa básica de los foros minilaterales, es decir, su relativa exclusividad. A diferencia del enfoque inclusivo del multilateralismo, que se basa en la indivisibilidad y en los principios organizativos generalizados, los foros minilaterales siguen un enfoque de masa crítica, lo que significa que sólo reúnen a los países que son relevantes y que tienen un mayor impacto en el tema en cuestión. Un número menor de partes interesadas significa además que son relativamente más flexibles y que en los foros participan menos conjuntos de intereses.
Kenneth Oye (1986) considera que los minilaterales resuelven las dificultades de la cooperación condicionada en las instituciones multilaterales: menor viabilidad de las sanciones, menor transparencia, control sobre las acciones de los demás e incapacidad para identificar los intereses comunes. Hay que subrayar aquí que el mayor impacto de los minilaterales está, por tanto, en la semejanza y solidez de su cooperación y no en la amplitud de las ganancias obtenidas con ella, ya que un foro multilateral eficaz suele triunfar en ese aspecto.
Como señaló John Chamberlin (1982) en su crítica a Olson (1968), el acuerdo colectivo de más países podría producir a menudo resultados superiores, como en el caso de las leyes climáticas y las leyes del mar como la CNUDM. El argumento de Olson de que el tamaño del grupo disminuye la cantidad óptima del bien colectivo sólo es válido cuando los bienes se caracterizan por la aglomeración y no en estos casos en los que la eficiencia de los bienes es directamente proporcional al número de los que siguen estas leyes. Por tanto, Kahler (1992) se reafirma en que incluso las grandes potencias harían pagos secundarios para animar a otras naciones a aceptar su acuerdo.
La elección de la informalidad y la institucionalización
Los foros multilaterales también son informales y funcionales, lo que significa que suelen tener un enfoque específico para abordar retos concretos y que carecen de procesos institucionales construidos en torno a normas y negociaciones prolongadas. Esta ambigüedad es beneficiosa en el sentido de que «los objetivos amplios y el lenguaje vago proporcionan un espacio de maniobra entre los miembros que no pueden ponerse de acuerdo sobre las acciones apropiadas, incluso si hay consenso sobre los intereses razonables» (Anuar &Hussain, 2021).
Los minilaterales suelen ser tratados que se negocian, pero más o menos tienen acuerdos de «promesa y revisión» en los que las naciones asumen ciertos compromisos y luego se someten a la evaluación de otros países. Este rasgo característico de los minilaterales ha permitido que sea un formato habitual para la gobernanza en ámbitos como el espacio exterior, la seguridad marítima y la ciberseguridad, cada vez más disputados y congestionados.
desde que 192 países firmaron la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas en el año 2000, ninguna iniciativa multilateral ha sido respaldada y puesta en práctica con éxito
Los países que son reacios a atenerse a los mecanismos formales han hecho uso de estos foros flexibles y funcionales para suplantar a las partes rivales, como se pone de manifiesto en el caso de la Cooperación Lancang-Mekong formada por China y la asociación Mekong-EEUU bajo la administración estadounidense. Sin embargo, la escasa institucionalización tiene sus propios problemas en forma de pérdida de enfoque, menor esperanza de vida y falta de marcos organizativos para coordinar el progreso inconsistente y desestructurado de cada miembro. Este problema se agudiza en el sector de la seguridad, donde la certeza de los compromisos favorece las alianzas formales de seguridad en cualquier momento.
La relevancia de la institucionalización para la eficacia y el progreso del grupo es indiscutible, ya que muchos, incluido Hardin (1982) en su bien escrito «Acciones colectivas», consideran que resuelven la falta de una red densa de interacciones mutuas en los grandes regímenes multilaterales. Sea como fuere, la institucionalización no es ni tiene por qué ser un privilegio de los multilaterales, ya que los estudios indican que la institucionalización de organizaciones como los BRICS ha mejorado su eficacia en los ámbitos del comercio y la lucha contra el terrorismo.
Algunos minilaterales, como el diálogo India–Francia–Australia, realizan a menudo evaluaciones de su eficacia, pero estos avances no se han institucionalizado lo suficiente como para contar con un patrón amplio. Además, la dependencia de los vínculos informales y las relaciones interpersonales los hace vulnerables a los cambios en la política nacional, el entorno regional y, en última instancia, a la aceptación del gobierno de turno. La mayoría de los multilaterales suelen tener una estructura institucional y una larga esperanza de vida, ya que se rigen por una responsabilidad difusa y unos principios organizativos generalizados.
Estos principios hacen que los Estados miembros no vean las multilaterales como meras organizaciones funcionales en las que pueden aprovechar los recursos de las demás naciones, sino también como órganos de creación de normas globales y de mediación comunitaria. Por el contrario, esto mismo es un problema para las minilaterales, ya que no pueden funcionar cuando la ventaja geopolítica de dicho país y su capacidad de contribuir a cuestiones políticas sustanciales disminuyen. La falta de diseños institucionales para reducir el tamaño del grupo o añadir un miembro alternativo agrava el problema. Aunque los nuevos minilaterales podrían ser una alternativa, corren el riesgo de duplicar los esfuerzos políticos.
Enfoque desagregado y multinivel
Otra característica de los minilaterales es que desglosan los problemas en dimensiones específicas en lugar de abordar el amplio y exhaustivo conjunto de cuestiones mundiales a la vez. En este caso, pueden equipararse a lo que Patrick (2015) ha denominado «multilateralismo desagregado», que persigue una «gobernanza global por partes» y da lugar a un «complejo de regímenes». Un complejo de regímenes no consiste en un único tratado global, sino en un conjunto de actividades y acuerdos de colaboración. Un ejemplo relativo pueden ser los acuerdos sectoriales prescritos entre un subconjunto de miembros de la OMC tras el fracaso de las conversaciones de Doha sobre la liberalización del comercio.
La cooperación multipartita y «transgubernamental» de los minilaterales es una distinción más del multilateralismo tradicional. La cooperación entre los países del foro se desarrolla cada vez más fuera de los límites de los ministerios exteriores entre la red transnacional de funcionarios gubernamentales, instituciones empresariales y ONG. El nuevo foro India-Estados Unidos-EE.UU.-Israel es un ejemplo de la prioridad que se da a las relaciones no gubernamentales en forma de producción conjunta, colaboración entre empresas e interacción entre personas.
En ellos participan el sector privado, los gobiernos locales y grupos de la sociedad civil de cada país que trabajan en asociación. La aparición de esta característica coincide con la nueva realidad de los Estados soberanos que intentan domar la globalización, ya que siguen desagregándose y sus súbditos siguen relacionándose de forma independiente con elementos de otros Estados. Las agencias técnicas y los expertos en temas específicos puntuarían aquí más que los diplomáticos cuya agencia se limita a la facilitación.
Cuestiones de justicia y legitimidad
Aunque estas ventajas son inéditas y revolucionarias, una cuestión más amplia que preocupa es que la estructura de los foros minilaterales carece de justicia procesal, se enfrenta a un déficit de confianza por parte de los países que no forman parte del grupo y es moralmente problemática. Prasanth Parameswaran (2018) ha señalado cómo las percepciones negativas de los grupos que se dirigen a algunos o que siguen el camino de la unilateralidad obstaculizarían la legitimidad de todos los minilaterales existentes. Esto ha plagado a organizaciones como la Cuadrilateral Indo-Pacífica que han suscitado preocupación entre países como China.
Para evitar estos déficits de confianza sería necesario, como afirman Joshua Cohen y Charles Sabel, un proceso por el que los países del grupo minilateral pudieran explicar la eficacia de sus actos al grupo multilateral más amplio de naciones que, a su vez, pueden reconocer su legitimidad, una especie de «multilateralismo diplomático». Otra solución es el «minilateralismo inclusivo» propuesto por Robyn Eckersley (2012) sobre la cuestión de las negociaciones climáticas. Se basan en el principio de «representación común pero diferenciada» dentro de los parámetros de la CMNUCC. Sin embargo, todos ellos apuntan a aprovechar la sinergia entre el multilateralismo y el minilateralismo sin que cada uno de los dos subvierta el trabajo de los demás.
La sinergia entre el multilateralismo y el minilateralismo
Aunque los minilaterales no persiguen estrictamente el objetivo de la cooperación internacional y la gobernanza mundial, los estudiosos sostienen que deben considerarse como un componente que tiende puentes en el orden mundial multilateral más amplio. Tomando debida nota de las deficiencias tanto en la configuración minilateral como en la multilateral, William Tow (2018) había dejado claro que los minilaterales no deberían considerarse como «una sustitución completa de las instituciones de alianzas existentes, sino como un complemento de las mismas».
Los minilaterales podrían aprovecharse para centrarse en nichos de mercado en los que no todos los países tienen la capacidad de centrarse debido a las limitaciones de capacidad, pero que podrían retomarse posteriormente en los foros multilaterales para una mayor institucionalización. Los países tecnológica y financieramente avanzados podrían explorar conjuntamente las posibilidades de investigación y desarrollo de tecnologías, e interactuar con el sector cooperativo y las grandes tecnologías para ofrecer soluciones innovadoras a las instituciones multilaterales para abordar cuestiones como el cambio climático.
Las negociaciones de París de 2015 recibieron un impulso sin precedentes cuando en noviembre de 2014 se cerró el acuerdo entre Estados Unidos y China para la reducción de emisiones. Si no se trata de un minilateral, el acuerdo señaló cómo acuerdos exclusivos similares estimularían el dinamismo en el proceso multilateral al crear confianza y explorar el potencial entendimiento entre países cuyas acciones cuentan. Por otra parte, los minilaterales entre economías en desarrollo, pobres y vulnerables, les proporcionarían suficiente cobertura estratégica contra el dominio de los intereses más grandes en los foros multilaterales.
Los temores de que los foros multilaterales se vuelvan obsoletos son también bastante injustificados, ya que siempre son deseados incluso por los Estados minilaterales que buscan la legitimidad de sus acciones, la ventaja de la información y un mayor reparto de la carga. Países como Estados Unidos y Rusia, que buscan legitimidad en los foros multilaterales, han reconocido a los minilaterales para explorar los vínculos con las potencias emergentes, y a menudo los utilizan para reunir a aliados cercanos y amigos neutrales bajo su dirección en un intento de crear una ventaja diplomática más amplia en los foros multilaterales.
Además, el marco normativo y los tratados jurídicamente vinculantes de las multilaterales, como la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, facilitan la cooperación minilateral. La búsqueda simultánea de la eficacia de los minilaterales y el reconocimiento de los multilaterales suelen esperarse no sólo desde una perspectiva institucionalista liberal, sino también desde la comprensión realista de las relaciones internacionales.
La cooperación multipartita y «transgubernamental» de los minilaterales es una distinción más del multilateralismo tradicional
Los destinos de los minilaterales, como el Diálogo Cuadrilateral de Seguridad para la cooperación en materia de seguridad, la Cooperación Lancang-Mekong (LMC) para la cooperación en materia de conectividad e infraestructuras, y el Acuerdo Integral de Asociación Económica Regional (RCEP) en el ámbito de la cooperación económica, son ejemplos elocuentes de los pros y los contras que emanan de la revolución minilateral. Si se echa un vistazo a los acontecimientos que los rodean, se verán ejemplos de su flexibilidad, su enfoque multipartito y sus sólidos dividendos, pero también casos en los que han mostrado poca compacidad frente a las reacciones internas, los cambios de gobierno y los cambios de poder.
El desarrollo de un nuevo conjunto de herramientas de política exterior en forma de minilaterales significaría que hay muchas más opciones que se adaptan a los imperativos de los distintos países. Aunque este trabajo ha intentado trazar un paradigma conceptual de la evolución del multilateralismo al minilateralismo, queda mucho por analizar para ver cómo se relacionan las distintas agrupaciones entre sí y cómo se relacionan con los escenarios geopolíticos en los que se forman.
Esto influirá en la forma de entender el mundo conceptual de estos instrumentos de política exterior. Se debería seguir investigando las vías por las que los países podrían participar en los desarrollos minilaterales de forma que no se anulen los años de trabajo que han realizado los grupos multilaterales. Los análisis preliminares de los objetivos concretos y sus efectos geopolíticos, las evaluaciones periódicas y la comprensión entre los países del destino de estos foros durante una posible crisis son algunos de los puntos sobre los que deben reflexionar los países miembros.
Artículo republicado en el marco de un acuerdo con Dras (Defense Research and studies) para compartir contenido. Link al artículo original:https://dras.in/from-multilateralism-to-minilateralism-a-conceptual-paradigm/
Es licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad Nacional Abierta Indira Gandhi y acaba de terminar sus prácticas en el Centro de Investigación y Estudios de Defensa y en el Centro de Investigación Praghna.
