¿Sobreexpansión o sobrereacción?, el ascenso de China en LATAM y la respuesta de EE. UU.

China LATAM

Abandonando en gran medida el enfoque de bajo perfil de la política exterior de Deng Xiaoping, China ha puesto en marcha una diplomacia global mucho más activa y asertiva en los últimos años, lo que ha generado reacciones muy diversas, positivas y negativas, tanto en su país como en otras partes del mundo.

Desde entonces ha surgido un considerable debate entre los académicos y funcionarios chinos sobre hasta qué punto una postura cada vez más asertiva en el exterior será problemática para el liderazgo de China en los próximos años, provocando más respuestas adversas por parte de los países anfitriones y otros observadores.

La región de América Latina y el Caribe (LATAM) no ocupa un lugar destacado en estos debates internos. Sin embargo, la relación económica de China con LATAM está llamando mucho la atención. El comercio de América Latina con China alcanzó niveles récord en 2019, cuando la región exportó 141.500 millones de dólares en bienes a China e importó 161.700 millones de dólares en bienes chinos. La relación económica de China con LATAM, junto con la expansión de los lazos diplomáticos, políticos y relacionados con la seguridad, han provocado, sin embargo, una fuerte reacción de Estados Unidos.

Es muy probable que la reacción de Estados Unidos ante el creciente dinamismo de China en LATAM aumente la importancia de la región en los debates internos en China sobre los riesgos de la sobreexpansión estratégica, especialmente si la competencia entre Estados Unidos y China se intensifica en la región.

la relación económica de China con LATAM está llamando mucho la atención

Repensar el alcance global de China

A través de la «Estrategia de Salida» (走出去战略, zou chuqu zhanlue) de principios de los años 90 y 2000; la Iniciativa del Cinturón y la Ruta (BRI, 一带一路, yidaiyilu), que promueve los vínculos comerciales y de inversión en casi todos los países del mundo; y el despliegue de las fuerzas armadas chinas en el extranjero, entre otras políticas y acontecimientos clave, China se ha convertido rápidamente en una potencia mundial.

A medida que China amplía su presencia en muchas partes del mundo, los diversos y crecientes desafíos internacionales han llevado a algunas élites chinas a replantearse el alcance global de China. La comunidad de la política exterior china se está replanteando y reevaluando la creciente y desmesurada reacción en la escena mundial. ¿Se enfrenta China a un posible problema de «sobreexpansión estratégica»?

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China se enfrenta a un dilema con el que se han encontrado históricamente muchas otras grandes potencias, como explica David Edelstein: actuar demasiado pronto podría generar un contrapeso por parte de otras grandes potencias, mientras que esperar demasiado podría suponer la pérdida de oportunidades clave.

¿Cuál es la relación entre el debate sobre la sobreexpansión y las relaciones China-LATAM? Es cierto que los estudiosos de las relaciones entre China y el ALCA no son los principales impulsores del debate sobre la sobreexpansión en China. Sin embargo, el debate sobre el overstretching sigue teniendo importantes implicaciones para las relaciones China-LATAM.

Por ejemplo, la implementación de la BRI por parte de China se ha vuelto más cautelosa en los últimos años. En su discurso de apertura durante el Segundo Foro Internacional sobre la BRI, Xi Jinping abordó una serie de preocupaciones crecientes sobre la iniciativa, como la sostenibilidad, el desafío medioambiental, la responsabilidad, la lucha contra la corrupción y el acceso al mercado. Hasta cierto punto, el discurso de Xi fue casi como una respuesta global a los comentarios nacionales e internacionales sobre la implementación de la BRI.

En general, se considera que la región de América Latina forma parte de una BRI cada vez más global y, en ocasiones, difícil de manejar. Desde que la BRI fue consagrada en la constitución del Partido Comunista Chino (PCCh) en el XIX Congreso del Partido, las empresas estatales, las instituciones académicas y los organismos burocráticos de China tienen incentivos tanto económicos como políticos para participar en el extranjero. Esto incluye a la LATAM, que se incorporó formalmente a la BRI en 2018.

¿Se enfrenta China a un posible problema de «sobreexpansión estratégica»?

Citando a un analista con sede en Hong Kong, la base de datos nacional de la BRI de China (一带一路数据库, yidaiyilu shujuku) pone de manifiesto las preocupaciones por la sobreexpansión estratégica y la proyección de poder global de China.

Hay muchos indicios de que la BRI se está interpretando, al menos en algunos casos, de forma distinta a las descripciones oficiales de China. Algunos en la región han considerado la BRI como un simple cambio de marca de muchos programas y proyectos existentes en LATAM, y han expresado su preocupación de que la iniciativa pueda exacerbar aún más, en lugar de reducir, los problemas políticos y económicos existentes en los países de LATAM, incluyendo desafíos como la desindustrialización y los persistentes desequilibrios comerciales.

Además de las preocupaciones sobre la extensión de la BRI a LATAM, Estados Unidos y sus sensibilidades han ocupado un lugar destacado en el cálculo de la política exterior china en la región, así como en los debates chinos sobre la sobreexpansión estratégica en LATAM.

Es lógico que los debates en curso en China sobre los peligros de una posible sobreexpansión se amplíen en caso de que continúe la competencia entre Estados Unidos y China en la región, especialmente en la medida en que los académicos chinos sigan advirtiendo contra la confrontación con Estados Unidos.

El creciente perfil de China en LATAM y la respuesta de EE.UU.

Durante muchos años, los observadores de Estados Unidos y de otros países han visto con cierta preocupación cómo la región de LATAM -aunque geográficamente y culturalmente distante de China- se convertía en un importante socio comercial de China, con un comercio que ha pasado de unos 2.000 millones de dólares en 2000 a casi 149.000 millones de dólares en 2018. El comercio entre China y LATAM se disparó tras la crisis financiera mundial de 2008, cuando China se enfrentó a la disminución de la demanda de sus exportaciones por parte de Europa y Estados Unidos, y ha seguido creciendo desde entonces.

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La oferta de China en LATAM también se ha ampliado rápidamente, pasando de ser principalmente fabricantes de baja cualificación a una creciente gama de productos y servicios de alta tecnología, como el ferrocarril de alta velocidad, la infraestructura de telecomunicaciones 5G y las líneas de transmisión eléctrica de ultra alto voltaje, entre otros muchos productos de vanguardia.

La región de LATAM -especialmente Sudamérica- también sigue siendo una fuente crítica de recursos naturales para China. La soja, el petróleo crudo, el hierro y el cobre representaron el 59,2% de todas las importaciones chinas procedentes de LATAM entre 2013 y 2017.

Además del comercio, la inversión de China en la LATAM también cobró impulso en la década de 2000. Basándose principalmente en el cálculo de seguridad alimentaria de Pekín, las empresas chinas han aumentado su presencia en toda la LATAM y en otras cadenas de suministro agroindustrial para controlar mejor el suministro y los precios. La inversión minera china en la zona también es prolífica, al igual que la inversión en fuentes de energía tanto renovables como tradicionales.

Además, las empresas chinas han expresado su interés en desarrollar unos 150 proyectos de infraestructuras de transporte en LATAM desde 2002, incluyendo numerosos acuerdos de carreteras, ferrocarriles, puertos y otros. Algunas de las propuestas más importantes, como el ferrocarril bioceánico de 50.000 millones de dólares, que se extendería entre puertos de Perú y Brasil, tendría como objetivo transportar la soja brasileña y otros productos a Perú, facilitando el comercio de productos básicos.

Teniendo en cuenta la rápida expansión de la presencia china, tanto la administración de George W. Bush (2001-2009) como la de Barack Obama (2009-2017) supervisaron el creciente compromiso de China con la región de América Latina y el Caribe. Expresaron su preocupación por ciertos aspectos de la floreciente relación, como el efecto de la posible manipulación de la moneda china en la competitividad manufacturera regional. Sin embargo, estas administraciones también sugirieron que la creciente presencia de China podría afectar positivamente al crecimiento en las Américas.

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Las preocupaciones sobre la creciente presencia de China en LATAM se intensificaron bajo la administración Trump (2017-2021), junto con una visión percibida de la influencia de Estados Unidos y China en LATAM y otras regiones como una especie de juego de suma cero. Esto se debe en parte al enfoque más amplio de línea dura y punitivo de la administración hacia Pekín, que revirtió cuatro décadas de práctica diplomática. También es el resultado de los cambios en el enfoque de China hacia la región que se han correspondido con el desarrollo de la BRI.

El crecimiento del comercio y las inversiones tecnológicas chinas, en particular, como parte de la Ruta de la Seda Digital, ha sido una de las principales preocupaciones de Estados Unidos, y la competencia relacionada con el despliegue de las telecomunicaciones 5G es ahora un punto de considerable controversia en la relación entre China y Estados Unidos. En LATAM, Brasil ha sido últimamente una especie de campo de batalla del 5G, ya que Estados Unidos y China afirman sus respectivos intereses.

El crecimiento de la diplomacia del poder blando chino en LATAM también ha sido un área de preocupación creciente para los académicos y funcionarios estadounidenses durante la presidencia de Trump. Una serie de actores en la región -que van desde los Institutos Confucio y el Departamento Internacional de las delegaciones del Partido Comunista Chino hasta los medios de comunicación en lengua extranjera, las misiones de los think tanks y las agrupaciones culturales- se encargan de formar las opiniones sobre China en LATAM y otras regiones.

A medida que crecen las redes diplomáticas y se profundizan los lazos económicos, los funcionarios estadounidenses de todo el espectro político también se preocupan cada vez más por el grado de influencia política y diplomática de China en la región. Los académicos también han especulado con que la creciente influencia económica de China en la región se ha utilizado para garantizar la adjudicación de contratos clave a empresas chinas. De hecho, la inversión de China en algunos de los sectores económicos más importantes de la región ya ha llevado a algunos gobiernos de LATAM a cambiar las normativas relacionadas con la inversión para promover una mayor participación china.

La región de LATAM -especialmente Sudamérica- sigue siendo una fuente crítica de recursos naturales para China

En esta coyuntura, tanto los funcionarios estadounidenses como la industria están muy preocupados por la creciente competencia con las empresas chinas en LATAM, y en una gama cada vez más amplia de sectores, incluyendo la tecnología, las finanzas y la agricultura, donde las empresas estadounidenses han estado activas durante muchas décadas. Estas preocupaciones se basan en gran medida en la opinión de que China no está operando de acuerdo con las normas internacionales de inversión, y que algunos acuerdos chinos son el resultado de la toma de decisiones a puerta cerrada a nivel gubernamental.

La propensión de China a la opacidad en los acuerdos ha suscitado críticas no sólo de EE.UU., sino también de las organizaciones no gubernamentales de LATAM y de otros observadores, que han señalado las posibilidades de corrupción y la preocupación por la existencia de un «terreno de juego desigual» para las empresas estadounidenses y otras no chinas.

El futuro de China en LATAM

El alcance del compromiso chino con la región de América Latina en los próximos años dependerá en gran medida de la recuperación económica de China y del entorno de inversión posterior a COVID-19 en la región, entre otras muchas variables. Sin embargo, el tema de la sobreexpansión estratégica también figurará en el discurso de la política exterior china, con algunos efectos probables en la participación en el extranjero, ya sea en la ALADI o en otras regiones.

Los debates internos de China sobre la sobreexpansión estratégica también estarán condicionados por una serie de factores. Entre ellos, la medida en que las tensiones entre China y Estados Unidos sigan aumentando en la región de América Latina y el Caribe y en otras regiones. Aunque la Administración estadounidense de Biden ajustará su política hacia China en cierta medida, el restablecimiento de las relaciones entre Estados Unidos y China no será fácil y la relación será competitiva en los próximos años.

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Las preocupaciones de Estados Unidos dependerán en parte de la naturaleza y el alcance del compromiso chino en el exterior en los próximos años, lo que dará lugar a un bucle de retroalimentación del tipo propuesto por Frank Gadinger y Dirk Peters. Si el compromiso de China se intensifica, también lo harán las preocupaciones de Estados Unidos. Y si las relaciones chinas se ralentizan, también lo harán los esfuerzos de Estados Unidos por darles forma. Dicho esto, China sigue destacando su dedicación a los objetivos de la BRI, y la administración Biden ha señalado una postura firme y sostenida en la mayoría de los asuntos relacionados con China, incluida la actual guerra comercial.

En lugar de considerar el ascenso de China como una suma cero, lo ideal sería que la administración Biden tratara de trabajar con China en cuestiones, como el cambio climático y la no proliferación nuclear, que son de importancia existencial para ambos países, así como para el resto del mundo.

Los países de LATAM también tienen ciertas preocupaciones sobre el modelo de compromiso de China. Hay tres áreas principales que suscitan un continuo malestar entre los observadores regionales y externos, como son la influencia estratégica de China en LATAM; la «dinámica de relación Norte-Sur de los vínculos económicos de China con América Latina»; y la influencia de China en el «orden liberal de la región».

Además de estas grandes áreas de preocupación, algunas de las cuales son aparentemente de mayor importancia en Washington que en la LATAM, existen otros puntos de controversia. En la mayoría de los casos, se trata de reacciones a instancias específicas de la actividad china, como los efectos de los proyectos extractivos en las comunidades locales. Sin embargo, en LATAM existe la posibilidad de que haya una mayor resistencia a la participación china, incluso en lo que respecta a la continua participación de China en Venezuela, especialmente en lugares como Colombia, que se han visto muy afectados por la migración venezolana.

El creciente dominio de China en los sectores de producción y transmisión de electricidad en Perú y Brasil, o en otros sectores estratégicos de la región, también podría ser un punto de controversia para las audiencias de LATAM en los próximos años, especialmente si la tendencia persiste. La actividad ilícita china en LATAM, como la pesca ilegal realizada por una flota china frente a las costas de Ecuador y Perú en el verano y otoño de 2020, también podría generar reacciones cada vez más fuertes y negativas entre las comunidades de LATAM.

lo ideal sería que la administración Biden tratara de trabajar con China en cuestiones, como el cambio climático y la no proliferación nuclear

Una reacción adversa de gran envergadura repercutiría sin duda en el cálculo de China en la ALADI, a la vez que daría forma al debate interno de China sobre la sobreexpansión.
El hecho de que las opiniones de EE.UU. no hayan tenido plena resonancia en la región se debe posiblemente a la opinión de los funcionarios de la región de que ciertos elementos de la amenaza china, incluido el supuesto uso de la «diplomacia de la trampa de la deuda» por parte de China, han sido exagerados por los funcionarios estadounidenses. La diplomacia de la trampa de la deuda se define generalmente como un acuerdo que proporciona a un prestamista una gran influencia sobre la toma de decisiones políticas o económicas de un país.

Sin embargo, en el caso de LATAM, los ejemplos de trampas de la deuda, tal y como se han definido anteriormente, son excesivamente limitados. China ha proporcionado amplios créditos a Argentina, Brasil, Ecuador y Venezuela, pero la gran mayoría de la deuda soberana de estos países se debe a otros acreedores.

Incluso si los estudiosos chinos no evalúan un problema de sobreexpansión en LATAM, un debate chino más amplio sobre el sobreexpansión podría muy bien tener un efecto mitigador sobre la inversión china en LATAM, o al menos alterar la naturaleza de la actividad china en el exterior. En la actualidad, las autoridades chinas ya han tomado algunas medidas limitadas para tratar de garantizar resultados cada vez más positivos relacionados con la inversión en los países receptores.

¿Sobreexpansión o sobrereacción?

Las relaciones entre China y LATAM están aún en plena evolución y se verán condicionadas, entre otras cosas, por los debates internos en China sobre los efectos de una política exterior china cada vez más asertiva. Aunque los debates académicos internos de China no cambian la dirección fundamental de la política exterior china, estos debates suelen dar forma a la implementación de políticas específicas.

En relación con los debates internos de China sobre la sobreexpansión, encontramos que la implementación de algunos proyectos globales por parte de China (especialmente la BRI) se ha vuelto más prudente. La sensación de cautela también se refleja en muchas publicaciones chinas sobre las relaciones entre China y LATAM. Los analistas chinos subrayan que China debe evitar enfrentarse a EE.UU. en LATAM. A medida que China extiende la BRI a la LATAM, los analistas chinos también destacan los riesgos potenciales de los proyectos de la BRI.

Aunque la región de América Latina y el Caribe no ocupa un lugar destacado en los debates internos sobre la sobreexpansión estratégica, las reacciones de Estados Unidos a la participación china en la región sí lo hacen. La percepción china de las preocupaciones de EE.UU. en LATAM ha incentivado a los políticos y analistas chinos a ser cautelosos sobre la creciente presencia de China en LATAM.

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A medida que la administración Biden se replantea su estrategia global frente a China, es importante reconocer las competencias y evitar al mismo tiempo las reacciones exageradas. La competencia entre EE.UU. y China en LATAM persistirá en un futuro previsible, y existe un considerable apoyo bipartidista en EE.UU. para mantener una política dura frente a China. Sin embargo, es posible que la administración Biden modifique el enfoque de la administración Trump hacia China y la LATAM.

Si la LATAM empieza a tener más protagonismo por derecho propio a medida que la huella de China en la región se expande, ¿puede China mantener la prudencia en la implementación de su BRI en la LATAM? ¿Pueden EE.UU. y China evitar la confrontación en LATAM a medida que intensifican la competencia a nivel mundial? Las empresas chinas ya han encontrado mucha resistencia a nivel local en LATAM a las propuestas de acuerdos comerciales e inversiones.

A pesar de algunas preocupaciones sobre los efectos generales del modelo de compromiso de China en el bienestar económico y político de la región, la mayor parte de la resistencia de la LATAM es, hasta ahora, específica para cada proyecto. Pero si la resistencia de la LATAM se generaliza, ¿habrá algún ajuste fundamental del enfoque de China en la LATAM? Quedan muchas preguntas por investigar en el futuro.

 

Este artículo es un resumen del paper con mismo nombre, realizado con el permiso de los autores. Enlace al original: https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/18681026211028248

Acerca del autor

Es directora del Programa Asia y América Latina de Inter-American Dialogue. Ha publicado extensamente sobre las relaciones de China con la región de América Latina y el Caribe. La economía política de las relaciones entre China y América Latina y Las corrientes cambiantes de la integración transpacífica: China, el TPP y más allá, sus volúmenes coeditados con la Dra. Carol Wise y el Dr. Adrian Hearn, respectivamente, se publicaron en 2016. Myers ha testificado ante el Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes sobre la relación entre China y América Latina y aparece regularmente en los principales medios de comunicación nacionales e internacionales.

Myers también trabajó como analista de América Latina y analista de China para el Departamento de Defensa de los EE. UU., tiempo durante el cual estuvo desplegada con la Marina de los EE. UU. en apoyo de la Asociación de las Américas. Myers fue miembro del Consejo de Relaciones Exteriores. Recibió una beca Freeman para estudios de China y una beca Fulbright Specialist para investigar las relaciones entre China y Colombia en Bogotá. En 2018, Global Americans la identificó como integrante de la "nueva generación de intelectuales públicos".

Xiaoyu Pu fue investigador senior no residente del Programa de Asia y América Latina en Inter-American Dialogue entre 2019 y 2020. Es profesor asociado con antigüedad y director de estudios de posgrado en la Universidad de Nevada, Reno, donde se especializa en política exterior de China, las relaciones chino-americanas, los mercados emergentes como los BRICS y la teoría de las relaciones internacionales. Anteriormente fue investigador postdoctoral en Princeton-Harvard China and the World Program.

Su investigación ha aparecido en International Security, International Affairs, The China Quarterly, The Chinese Journal of International Politics y Foreign Affairs Review, entre otras publicaciones distinguidas. Es editor de The Chinese Journal of International Politics y forma parte del consejo editorial de Foreign Affairs Review (Beijing).