¿Nos acercará la COP28 a un mercado mundial del carbono?

COP28

Los mercados de carbono son cada vez más importantes para controlar el calentamiento global. Al poner precio a una tonelada de carbono, los mercados animan a las entidades que emiten grandes cantidades a innovar para reducir las emisiones.

También pueden incentivar acciones, como la restauración de ecosistemas, que absorben emisiones.

En la actualidad funcionan varios mercados de carbono nacionales y regionales, pero aún no se han conectado de forma global. ¿Cómo se desarrollará la cuestión de los mercados internacionales de carbono en las próximas negociaciones sobre el clima de la COP28? ¿Qué papel desempeñará China?

Ultimar los mecanismos de los mercados mundiales del carbono ocupará un lugar destacado en el orden del día de la 28ª Conferencia de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Se espera que los representantes de más de 200 países aprovechen la COP28, que se celebrará en Dubai durante dos semanas a partir del 30 de noviembre, para perfeccionar estas plataformas de comercio de emisiones y acelerar su adopción en todo el mundo. Sin embargo, los desajustes entre estas negociaciones y los avances reales en la conexión de los mercados de carbono convertirán esta cuestión en un asunto espinoso.

Los mecanismos de mercado concebidos en París

El artículo 6 del Acuerdo de París de 2015 contempla el comercio internacional de créditos de carbono, con el objetivo general de reducir las emisiones. Esto podría ocurrir, por ejemplo, cuando un país desarrollado compra créditos a un país en desarrollo por secuestrar carbono reforestando una gran extensión de tierra.

El futuro de los mercados mundiales de carbono reside concretamente en los artículos 6.2 y 6.4, que ocuparán un lugar destacado en las negociaciones de la COP28.

El artículo 6.2 ofrece una visión para vincular los distintos regímenes internacionales de comercio de derechos de emisión con un sistema de contabilidad que evite el doble cómputo de los créditos de carbono. Permitiría a los países comerciar de forma flexible con las reducciones y absorciones de carbono, y permitiría a los países (o incluso a las empresas) ayudar a cumplir sus compromisos de reducción de emisiones. Los créditos comercializados se conocen como Resultados de Mitigación Transferidos Internacionalmente (ITMO, por sus siglas en inglés).

Por su parte, el artículo 6.4 establece un mecanismo, y un organismo supervisor, para que los países puedan comprar créditos de carbono vinculados a proyectos que reduzcan las emisiones en otros países. Su objetivo sería impulsar la reducción de emisiones en el país de acogida, que luego puede contribuir a las reducciones del país comprador, fomentar el desarrollo sostenible y «lograr una mitigación global de las emisiones mundiales».

Tanto los ITMO como el mecanismo 6.4 se basan en proyectos, que se desarrollan en campos como la conservación de ecosistemas o la agricultura sostenible. Cualquier país puede adquirir créditos a través de estos mecanismos, independientemente de su estado de desarrollo.

Negociaciones sobre el cambio climático en el campus de la ONU en junio, donde el «grupo de supervisión» encargado de elaborar normas para un nuevo mercado internacional del carbono celebró su quinta reunión (Imagen: IISD/EN | Kiara Worth)

Aplicación del comercio de ITMO y del mecanismo 6.4

Mientras que los ITMO del artículo 6 ya se comercializan en todo el mundo, los créditos generados en virtud de su mecanismo 6.4 (también denominado A6.4ER) siguen a la espera de una normativa y un registro centralizado. La negociación de estos detalles continuará en la COP28.

El mecanismo 6.4 también requiere que los países participantes desarrollen un marco institucional nacional y una autoridad nacional designada para evaluar y coordinar los proyectos. A 15 de noviembre, 65 países habían establecido el marco necesario y comunicado a la secretaría de la CMNUCC la autoridad designada.

Actualmente hay 137 proyectos piloto de comercio de ITMO. Por ejemplo, Suiza y Singapur están adquiriendo ITMO de países como Ghana, Perú y Tailandia. Estos proyectos abarcan desde la agricultura climáticamente inteligente hasta la fabricación de coches eléctricos. Ghana es el país con mayor número de colaboraciones de este tipo en marcha, mientras que Surinam está emitiendo actualmente créditos ITMO a través de proyectos forestales.

Para que un proyecto piloto comience a comercializarse, debe ser autorizado por el país anfitrión, lo que exige establecer resultados específicos de mitigación. Tres proyectos piloto han recibido declaraciones de autorización.

El futuro de los mercados mundiales de carbono reside concretamente en los artículos 6.2 y 6.4, que ocuparán un lugar destacado en las negociaciones de la COP28

Japón ha creado el Mecanismo Conjunto de Acreditación, una iniciativa que podría convertirlo en un agente internacional de comercio de carbono. Está previsto que se utilice como plataforma de comercio bilateral de OIMT, en la que Japón adquiriría OIMT de países en desarrollo y luego los comercializaría en un mercado abierto. Japón se ha comprometido con 28 países a través de esta plataforma, entre ellos Vietnam, Sri Lanka y México. En cambio, China y Estados Unidos aún no han tomado ninguna medida en relación con el artículo 6.2 y las OIMT.

A pesar de las negociaciones iniciales, existen ambigüedades que deben resolverse en la COP28. Por ejemplo, el artículo 6 establece que las ITMO sólo pueden utilizarse para los planes climáticos nacionales actuales (conocidos como Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional, o NDC, por sus siglas en inglés), que en su mayoría expirarán en 2030. Esto significa que la oferta de OIMT podría agotarse y provocar escasez de liquidez y cuellos de botella en la fijación de precios en el mercado del carbono.

Otros obstáculos a la expansión del comercio de OIMT son los riesgos de crédito asociados para las entidades del sector privado que participan en las transacciones de OIMT, los detalles de información y autorización, y el largo proceso de acuerdos bilaterales previsto en el Artículo 6.2.

Las negociaciones de la COP28 podrían resolver algunas de estas ambigüedades, pero es probable que pase algún tiempo antes de que los ITMO se comercialicen de forma generalizada.

El mecanismo del artículo 6.4 se enfrenta a aún más obstáculos antes de que sus créditos puedan comercializarse. Se han establecido los elementos básicos, pero aún no se han ultimado los aspectos técnicos sobre qué actividades pueden generar créditos, las metodologías y salvaguardias necesarias y los criterios medioambientales relacionados con la evitación de emisiones y la eliminación de carbono.

Vinculación del artículo 6 con los mercados de carbono existentes

Los OIMT y el mecanismo 6.4 son plataformas mundiales para el comercio de emisiones, pero no son lo mismo que un mercado mundial unificado del carbono. Hasta que los mecanismos de comercio del artículo 6 puedan hacer realidad tal mercado, el Acuerdo de París propone la inclusión de los Sistemas de Comercio de Emisiones (ETS) existentes para cubrir temporalmente las lagunas.

La vinculación de los OIMT a los RCDE preexistentes requiere unidades cuantificables. Por ejemplo, la unidad de un ITMO podría definirse como una tonelada equivalente de dióxido de carbono. Sin embargo, esto significaría que cada régimen de comercio de derechos de emisión tendría que modificar su marco para garantizar que la aceptación de OIMT no aumentara efectivamente el límite global de créditos de emisión. Como pionera en el desarrollo de capacidades para el RCCDE, la UE estudiará con Suiza la forma de hacerlo: ambos ya han vinculado sus RCCDE, pero ahora Suiza ha empezado a adquirir ITMO que también quiere comercializar. La adquisición de ITMO por parte de Suiza abre una nueva frontera en el comercio de ITMO a través de los ETS y puede poner en entredicho la normativa del mercado conectado.

Con el comercio de OIMT y el mecanismo 6.4 aún en desarrollo, es probable que los RCCDE existentes dominen el comercio de carbono a corto y medio plazo. Los RCCDE se están desarrollando rápidamente: cubren el 17% de las emisiones mundiales, y las jurisdicciones con un RCCDE en funcionamiento representan ya el 55% del PIB mundial.

En funcionamiento desde 2005, el mercado de carbono de la UE es el RCCDE regional más antiguo y activo, y cubre aproximadamente el 38% de las emisiones de gases de efecto invernadero de 30 países. También fija uno de los precios más altos por tonelada de carbono, en torno a los 80 dólares.

En Estados Unidos, mercados estatales como el Programa Cap-and-Trade de California y la Iniciativa Regional de Gases de Efecto Invernadero del noreste han surgido en ausencia de un RCCDE nacional. Como ejemplo destacado de la vinculación internacional de los SCE subnacionales, el programa de California se vinculó oficialmente al Sistema de Tope y Comercio de Québec de Canadá en 2014.

Los países africanos han expresado su interés por los mercados de carbono. En 2017, por ejemplo, los delegados de la CMNUCC formaron la Alianza de África Occidental sobre Mercados de Carbono y Financiación Climática, que abarca 16 naciones. En la COP27 de 2022, se lanzó la Iniciativa Africana de Mercados de Carbono para promover los mercados voluntarios de carbono en el continente.

Países latinoamericanos como Colombia, Chile y Brasil también están experimentando y México comenzó a operar un piloto de ETS en 2020.

El RCCDE nacional de China es uno de los más jóvenes, pero ya el mayor del mundo, ya que cubre más del 40% de las emisiones de carbono chinas. Aunque se pondrá en marcha oficialmente en 2021 y cubrirá únicamente el sector de la generación de energía, China tiene previsto ampliar su RCCDE nacional para abarcar más sectores. Mientras tanto, China ha puesto en marcha ocho RCCDE piloto provinciales que abarcan otros sectores.

Una central eléctrica de carbón en el río Yangtsé, en la provincia oriental china de Jiangsu (Imagen: Associated Press via Alamy)

Crear una red mundial de RCCDE

La vinculación del comercio de OIMT con los mercados de carbono regionales y nacionales existentes no se producirá pronto: los mecanismos creados por el artículo 6 aún deben perfeccionarse antes de que puedan vincularse. Por tanto, la vía más rápida hacia un mercado mundial unificado del carbono podría ser una red de RCCDE, pero crearla sin socavar la estabilidad de cada RCCDE individual sería difícil.

Con el comercio de OIMT y el mecanismo 6.4 aún en desarrollo, es probable que los RCCDE existentes dominen el comercio de carbono a corto y medio plazo

China está estudiando activamente cómo internacionalizar su mercado del carbono y han surgido dos opciones. La primera sería reconocer mutuamente los derechos de emisión y permitir la circulación entre mercados. Esta opción ofrece la integración más fluida, aunque difícil; tal grado de coordinación del mercado no es posible todavía porque las normativas y -lo que es más importante- los precios contrastan mucho. Por ejemplo, el RCCDE de la UE fija el precio del carbono en unos 80 dólares por tonelada, mientras que el de China ronda los 10 dólares.

La segunda opción de China podría ser abrir su RCCDE nacional al capital extranjero. Algunos de sus RCCDE provinciales ya han habilitado esta posibilidad. En octubre de 2022, por ejemplo, el RCCDE de Shenzhen completó su primer intercambio de derechos con inversores extranjeros de Singapur y Hong Kong. Sin embargo, la ETS nacional aún está debatiendo la normativa necesaria para facilitar la inversión extranjera.

Un obrero de pie sobre una pila de varas de acero de colores.

China explora actualmente estas opciones mediante la investigación colaborativa. Por ejemplo, en septiembre de 2021 se puso en marcha el Programa de Investigación Conjunta China-California sobre el Mercado de Carbono. Muchos países -principalmente occidentales- están planeando investigar la vinculación del mercado del carbono con China.

Sin embargo, China todavía tiene que garantizar un funcionamiento nacional adecuado antes de buscar demasiados vínculos internacionales. Como defendió en 2018 Xie Zhenhua, enviado especial de China para el cambio climático, «tenemos que hacer un buen trabajo en nuestro propio país, estudiar cómo establecer y cómo ampliar la escala de este mercado, y luego promover este asunto a nivel mundial.» Del mismo modo, en 2021, Xie pidió que se trabajara más en la fijación de precios y la configuración del mercado nacional del carbono antes de hacerlo a escala mundial.

Antes de la COP28, China se ha esforzado por lograr una mayor coordinación entre su RCCDE nacional y los de otras regiones. Sin embargo, las crecientes tensiones geopolíticas amenazan con socavar la colaboración. La guerra comercial entre China y Estados Unidos, el creciente nacionalismo y la guerra de Ucrania han tensado las relaciones entre China y Occidente. Aunque China se ha comprometido activamente con todos los países antes de la COP, se ha centrado claramente en la creación de alianzas para la transición energética entre los países en desarrollo del Sur global. Este enfoque sur-sur tipifica el planteamiento general de China respecto a las negociaciones globales en los foros de la ONU.

Por consiguiente, es poco probable que China busque un liderazgo unificado con los líderes del mercado del carbono del norte global en la COP28. En su lugar, negociará en bloque con los países del Sur. Esto no ayudará -e incluso puede socavar- los esfuerzos por incorporar los mecanismos de mercado del Artículo 6 a las redes de ETS existentes.

De hecho, en la CMNUCC no existe una planificación activa entre los principales actores de Europa, EE.UU. y China para crear un mercado de carbono mundial unificado que utilice el conjunto de herramientas del artículo 6. Esto no es un buen augurio para un mercado de carbono mundial unificado. Esto no augura nada bueno para una COP28 fructífera ni para el futuro de los mercados mundiales del carbono.

Nota: El artículo fue publicado originalmente en inglés en China Dialogue. La reproducción del mismo en español se realiza con la debida autorización. Link al artículo original:https://chinadialogue.net/en/business/analysis-will-cop28-bring-us-closer-to-a-global-carbon-market/

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Profesora Adjunta de Política Medioambiental en la Universidad de Wageningen (Países Bajos). Se doctoró en Sociedad y Medio Ambiente por la Universidad de California en Berkeley y obtuvo un máster en Gestión Medioambiental por la Universidad de Duke.

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Posee un máster y una licenciatura por universidades de China, Canadá y los Países Bajos; trabaja en el ámbito del mercado y los servicios del carbono con organizaciones internacionales, el mundo académico y la industria.

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