El 29 de junio de 2021, el gobierno de Camboya hizo pública una nueva ronda de medidas de estímulo para apoyar a empresas y hogares de ingresos bajos mientras el país enfrenta un salto en los contagios de COVID-19 producto de la variante Delta.
Dichas medidas se centran en el sector calzado, textil e indumentaria, que supone más del 30 por ciento del PBI, el 80 por cierto de las exportaciones y emplea a más de 800.000 trabajadores. La importancia de estas industrias es testimonio de los cambios estructurales en la economía camboyana y su inserción en la economía global tras décadas de aislamiento internacional y conflicto interno.
Según proyecciones del Banco Mundial, se espera que la economía camboyana crezca un 4 por ciento en 2021 tras una contracción de 3.1 por ciento en 2020. Esta recuperación gradual descansa sobre bases frágiles, siendo vulnerable a los efectos de nuevas olas de contagios. Sin embargo, otra variable además de la epidemiológica puede ser determinante en el porvenir de la economía camboyana: la política.
El fracaso de la transición democrática, que en los últimos años ha significado el advenimiento de facto de un régimen de partido único, está tensionando los vínculos comerciales que sostuvieron el crecimiento económico camboyano.
Luego de décadas de conflicto y penuria económica, Camboya inició una triple transición hacia la paz, la democracia y la reconstrucción económica. Las elecciones de 1993 marcaron el inicio de una nueva etapa en la historia política del país, con autoridades civiles democráticamente electas y un orden jurídico consagrado en una nueva Constitución.
Asimismo, la disolución de las guerrillas de los jemeres rojos, producto de internas y una exitosa campaña de desmovilización por parte del gobierno, consolidó el control estatal sobre el territorio nacional. Simultáneamente, este marco político-institucional posibilitó la continuidad y profundización de las reformas de liberalización económica iniciadas en los 80 bajo la administración vietnamita.
La pacificación y el desarrollo económico fueron dos movimientos mutuamente determinantes, desincentivando la violencia extremista y consolidando el pasaje de una economía planificada con graves desequilibrios a una economía de mercado integrada al mundo (no una economía de libre mercado en el sentido clásico sino una economía con dinámicas de mercado y monopolizada por redes de élites que actúan como intermediarios o gatekeepers de los flujos de inversión extranjera directa).
Según datos del Banco Mundial, la tasa de crecimiento real promedio entre 1998 y 2019 se ubicó en 7.7 por ciento, manteniendo de forma sostenida —aunque con la crisis global de 2008 experimentó una contracción del 6 por ciento— una de las tasas más altas del mundo.
En función de lo antedicho, la creación de orden político estable y pacífico fue una condición determinante del crecimiento económico sostenido. ¿Qué ha cambiado en años recientes para pensar que la política puede impactar negativamente sobre una economía golpeada por la pandemia? Para entender esto, hay que observar una de las consecuencias inevitables de la integración camboyana al mundo: la imbricación entre el orden interno y externo.
El 1 de junio arribó a Phnom Penh una delegación de diplomáticos estadounidenses liderados por la Subsecretaria de Estado, Wendy Sherman. Esta escala en Camboya fue parte de una gira diplomática que incluyó otras dos capitales del Sudeste Asiático como Yakarta y Bangkok. En este sentido, la inclusión de la capital camboyana como destino suscitó gran interés al tratarse de la primera visita de una diplomática con el rango de Sherman en más de cinco años.
La cobertura mediática de la visita de Sherman reprodujo las dos cuestiones que han tensado los vínculos entre los Estados Unidos y Camboya en años recientes: la creciente proximidad con la República Popular China y el deterioro de la situación política y de derechos humanos. En su reunión con el Primer Ministro Hun Sen, la Subsecretaria Sherman expresó la inquietud norteamericana por la presencia militar china en la Base Naval Ream en el Golfo de Tailandia e instó al gobierno camboyano a mantener una política exterior independiente y equilibrada. Asimismo, la diplomática resaltó la importancia de los derechos humanos en la relación bilateral.
Tras años de hostigamiento sistemático contra la oposición política, medios de comunicación y activistas sociales, el Partido Popular de Camboya impuso su hegemonía desarmando toda forma de cuestionamiento.
Sherman exigió la apertura del espacio cívico y político ante las elecciones comunales de 2022 al igual que el cese de la persecución judicial de periodistas, activistas y políticos opositores. Este mensaje se reforzó mediante reuniones con representantes de la sociedad civil y con Kem Sokha, líder del proscripto Cambodia National Rescue Party (CNRP) que enfrenta cargos por traición y el supuesto intento de derrocar el gobierno con asistencia extranjera.
Los planteos de Sherman se reforzaron destacando los beneficios de la relación bilateral, lo que incluye más de $3 mil millones en asistencia financiera a lo largo de casi 30 años. Pero hay que acentuar otro aspecto destacado de la relación bilateral: los beneficios comerciales otorgados por los Estados Unidos que motorizaron el crecimiento del país asiático. Específicamente, el Sistema Generalizado de Preferencias (o GSP en inglés) creado en 1974 para incentivar el crecimiento económico de los países en desarrollo y para incrementar la competitividad de las empresas norteamericanas.
Este sistema no es un acuerdo comercial, sino un beneficio unilateral ofrecido a países en desarrollo para facilitar y diversificar su comercio con los Estados Unidos.
De este modo, las exportaciones de más de 3500 productos provenientes de 119 países tienen acceso libre de aranceles al mercado norteamericano. El sistema extiende este beneficio a otros 1500 productos entre 44 países calificados como “menos desarrollados”. Entre estos últimos se encuentra Camboya desde 1997, beneficiando particularmente su industria textil, indumentaria y de calzado.
El 31 de diciembre de 2020 el GSP expiró, por lo que las exportaciones camboyanas a los Estados Unidos —que en 2019 alcanzaron los $5.4 mil millones de dólares— pasaron a pagar aranceles conforme a la clausula de “nación más favorecida”, lo que equivale a entre 12 y 33 por ciento. La renovación habitual del GSP depende de una serie de estándares en materia de derechos laborales, corrupción, derechos humanos y Estado de derecho. En el caso de Camboya, cada vez se han hecho más resonantes los reclamos por excluir al país asiático del sistema.
En enero de 2019, los Senadores Ted Cruz (R-Texas) y Chris Coons (D-Delaware) presentaron la Cambodian Trade Act que llevaría a revisar su inclusión en el GSP. Como ha expresado el Senador republicano, la ley busca que el gobierno de Hun Sen responda por comprometer la integridad de las elecciones, violar derechos laborales, civiles y políticos, y alinear su país con China.
De este modo, el GSP se presenta como una potencial herramienta de política exterior para presionar al gobierno camboyano por su deriva autoritaria y geopolítica. Esto se manifestó con claridad en las declaraciones de la Subsecretaria Sherman sobre los beneficios del GSP. Por otra parte, esta posibilidad no es inconcebible tras la decisión de la Unión Europea de excluir parcialmente las importaciones camboyanas de su iniciativa Todo salvo Armas (o EBA en inglés).
Al igual que el GSP, esta iniciativa europea otorga acceso libre de aranceles a los productos de países en desarrollo.
Desde el 12 de agosto, cuando entró en vigor la decisión de la Comisión Europea, el 20 por ciento de las exportaciones camboyanas a la Unión Europea pagan los aranceles generales aplicados a cualquier miembro de la OMC.
Por ahora, un desenlace como el esperado por los Senadores Cruz y Coons no está a la vista. El Congreso de los Estados Unidos demora una definición sobre la continuidad del GSP —que expiró no solo para Camboya sino para todos los 119 países— mientras el Comité de Medios de Arbitrios recibe proyectos de ley para reformar y renovar los programas clave del comercio norteamericano. Asimismo, la exclusión del GSP puede acercar aún más a Phnom Penh y Beijing. Camboya, que presidirá la ASEAN en 2022, será un desafío para la política exterior de la administración Biden que busca reafirmar la presencia norteamericana en el Indo-Pacífico y contener la expansión china.
Hasta el momento, la intransigencia camboyana ha sido castigada con la suspensión de programas de menor relevancia como la asistencia —valuada en más de $100 millones de dólares— contra la deforestación en el santuario Prey Lang y la recepción de estudiantes camboyanos en Liceos Militares norteamericanos. Pero el comercio empieza a cobrar mayor relevancia como arena de presión en cuestiones de política doméstica y exterior.
Nuevamente, la imbricación entre el orden interno y el externo es un aspecto inevitable de una economía integrada al sistema internacional. La economía camboyana, golpeada por la pandemia de COVID-19, puede verse comprometida por la reacción internacional al fracaso de la transición democrática.
Investigador del Grupo de Estudios de Asia y América Latina (GESAAL) del Instituto de Estudios de América Latina y el Caribe de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires y maestrando en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de La Plata.
