Las divisiones derivadas de la globalización van en aumento, lo que conduce a una tendencia a la desglobalización y dificulta aún más la acción internacional que exige la crisis climática. La pandemia del Covid-19 dejó a países aislados y distanciados.
La guerra de Ucrania ha provocado antagonismos y luchas de poder. Las relaciones entre China y Estados Unidos están en su peor momento desde que se establecieron relaciones diplomáticas en 1979. La falta de cooperación entre los dos mayores emisores de carbono del mundo hace que la gobernanza mundial del clima sea un reto mayor, ya que la confianza y la cooperación necesarias se hacen más difíciles de conseguir.
En el último mes se ha producido una oleada de diplomacia climática por parte de China. Una declaración conjunta con Francia contenía muchos elementos sustanciales sobre el clima; otra con Brasil se refería específicamente al clima; y en las conversaciones que los líderes chinos mantuvieron tanto con el Dr. Sultan Al Jaber, presidente designado de las conversaciones sobre el clima de la COP28 de este año, como con Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, se habló más del diálogo y la cooperación en materia de clima.
Esta diplomacia climática debería ayudar a promover una comprensión positiva de China en Europa y América Latina en estos tiempos geopolíticos tan complejos. También debería, a través de la cooperación multilateral, inyectar nueva energía e ímpetu a la gobernanza mundial del clima.
Desde la firma del Acuerdo de París en 2015, China ha concedido mucha importancia a la cooperación bilateral en materia de clima. China y Estados Unidos, a pesar de las tensiones, han tratado el clima como un espacio más seguro en el que mantener la cooperación y, aunque ha habido contratiempos, las conversaciones no se han detenido por completo. China se ha tomado siempre en serio las cuestiones climáticas, tanto a nivel nacional como internacional, utilizando la diplomacia climática bilateral y multilateral para buscar oportunidades de cooperación y contribuir a la gobernanza climática internacional.
El autor cree que la participación activa de China en este tipo de diplomacia aumentará la comprensión de su política y su actuación en materia climática. Cuando el mundo exterior reconozca las acciones y los éxitos de China en materia de cambio climático, la gobernanza climática se verá beneficiada tanto a nivel nacional como mundial.
Cooperación entre grandes potencias
El cambio climático es un problema sistémico que requiere una respuesta sistémica. Ningún país puede actuar solo.
Los datos de emisiones muestran que la cooperación entre los mayores emisores es crucial para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París. En 2021, los seis mayores emisores (China, EE.UU., la UE, India, Rusia y Japón) representaban conjuntamente el 68% de las emisiones mundiales; China, EE.UU. y la UE eran responsables de más del 50%, mientras que las dos mayores economías, China y EE.UU., representaban más del 40%. La respuesta al cambio climático debe ser una empresa conjunta, y la cooperación es esencial para impulsar la gobernanza mundial del clima.
Una mirada retrospectiva muestra que, a pesar de las dificultades y los retrocesos, cuando los grandes emisores dan buen ejemplo, puede tener un impacto real. Por ejemplo, en marzo de 2020, la UE consagró por ley su objetivo de neutralidad de carbono, y muchos países siguieron su ejemplo. La cooperación entre China y Estados Unidos impulsó en su día el diseño de la política climática mundial y, en última instancia, condujo al Acuerdo de París.
Pero la gobernanza climática adolece de un déficit de confianza. Se ha debatido una y otra vez sobre cuestiones como “cómo decidir quién hace qué” y “quién actúa primero”. El déficit de confianza -tanto dentro de los países del Norte como entre ellos- es un obstáculo evidente para la gobernanza mundial del clima.
No hay ejemplo más claro de ello que la financiación del Fondo Verde para el Clima. En 2010, las conversaciones sobre el clima de la COP16 decidieron que, para ayudar a los países en desarrollo a responder al cambio climático, los países desarrollados debían aportar 30.000 millones de dólares en financiación inicial rápida para 2012, y otros 100.000 millones anuales de 2013 a 2020. Sin embargo, las definiciones de lo que se considera financiación para el clima, las estadísticas asociadas y los sistemas de información y verificación siguen siendo poco claros y a menudo controvertidos.
Según la OCDE, en 2020 los países desarrollados aportaron y movilizaron 83.300 millones de dólares para la acción climática en los países en desarrollo, mientras que el objetivo de 100.000 millones anuales podría alcanzarse este año.
Cuando el mundo exterior reconozca las acciones y los éxitos de China en materia de cambio climático, la gobernanza climática se verá beneficiada tanto a nivel nacional como mundial.
La falta de liderazgo es otro gran impedimento para la acción climática. La UE suele predicar con el ejemplo, tanto en la gobernanza climática como en la acción. Pero diversos obstáculos -sus propios problemas de crecimiento y una cohesión y unidad internas inadecuadas- hacen que no pueda lograr todo lo que desearía. Mientras tanto, la polarización política de Estados Unidos hace que sus acciones en materia climática hayan ido de un extremo a otro, con los demócratas avanzando y los republicanos dando marcha atrás. El Gobierno de Donald Trump promovió un unilateralismo de “Estados Unidos primero”, con varios retrocesos en materia climática que arruinaron la posición y el liderazgo del país, y obstaculizaron el desarrollo sólido de la gobernanza climática mundial.
Desde que asumió el cargo en 2021, el Presidente Joe Biden ha introducido una legislación y un gasto ambiciosos en materia de acción climática. Sin embargo, nadie puede garantizar que Trump no vuelva.
En este contexto de conflicto y crisis, el calentamiento global está empeorando y la ventana para la acción sigue reduciéndose. La gobernanza mundial del clima está sometida a una presión sin precedentes.
Relaciones China-EE.UU., una cronología
Desde que comenzó la diplomacia formal en 1979, la relación entre China y EE.UU. ha sufrido altibajos, pero a las crisis siempre les seguía un rápido retorno a unas relaciones sanas. He aquí una cronología de los momentos clave de cooperación desde 1997.
1997
El Presidente Jiang Zemin visita Estados Unidos y firma un acuerdo bilateral para cooperar en materia de energía y medio ambiente.
1998
Bill Clinton regresa a China y firma una carta de intenciones para cooperar en el control de la calidad del aire urbano.
1999
Los dos países firman otra carta de intenciones, esta vez para cooperar en materia de aire limpio y tecnología energética limpia.
2003
Se crea un grupo de trabajo chino-estadounidense sobre el cambio climático para fomentar la cooperación técnica.
2006
Se crea el marco del Diálogo Económico Estratégico China-EE.UU. (SED, por sus siglas en inglés), en el que los máximos dirigentes de ambos países se reúnen dos veces al año, en lo que una persona de la parte estadounidense denominó “algo así como un G2”.
2008
Durante la cuarta ronda del SED se firma un marco de cooperación en materia de energía y medio ambiente para la próxima década.
2014
Los dos países firman una Declaración Conjunta sobre el Cambio Climático.
2015
Xi Jinping y Barack Obama anuncian una Declaración Presidencial Conjunta sobre el Cambio Climático, para trabajar juntos con el fin de que la próxima conferencia sobre el clima de París, que desembocará en el Acuerdo de París, sea un éxito.
2021
En la COP26, los dos países anuncian una Declaración Conjunta de Glasgow sobre el refuerzo de la acción climática en la década de 2020.
Los años 2014 y 2015 fueron especialmente cruciales, ya que apuntalaron el Acuerdo de París que ha guiado la gobernanza mundial del clima desde entonces. Y desde que la administración Biden llegó al poder, ha habido frecuentes interacciones climáticas entre los países.
En 2021, hubo una llamada telefónica entre los dos líderes en el Año Nuevo chino; conversaciones estratégicas en Alaska en marzo; conversaciones en primavera y otoño entre los enviados de ambas naciones para el clima en Shanghái y Tianjin; otra llamada presidencial en septiembre; y en noviembre, la declaración conjunta de Glasgow sobre acción climática. En los buenos y en los malos tiempos, el clima siempre ha estado en la agenda y se han hecho progresos, aunque a trompicones.
Pero las relaciones en general han ido en caída libre desde que la pandemia de Covid-19 se instaló. Wang Jisi, profesor de la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Pekín y director del Instituto de Estudios Internacionales y Estratégicos de la universidad, ha declarado:
“Las relaciones entre China y Estados Unidos han empeorado desde la última parte de la administración Trump, intensificándose los desacuerdos en materia de comercio, tecnología, asuntos militares e ideología”. Biden mantuvo la mayor parte de las políticas de la era Trump sobre China, pero se ha centrado más en el uso de barandillas para gestionar la relación. Actualmente estamos a más de la mitad del primer mandato de Biden y las relaciones siguen empeorando gracias a la guerra de Ucrania, las tensiones sobre Taiwán y el desacoplamiento tecnológico de EEUU.”
¿Cuál es el futuro de la calefacción limpia en las zonas rurales de China?
Las conversaciones sobre emisiones de metano, energía limpia, economía circular y acción climática urbana estaban previstas para septiembre de 2022, pero la visita de Nancy Pelosi, presidenta de la Cámara de Representantes de EE.UU., a Taiwán en agosto, a pesar de las fuertes objeciones del gobierno chino, puso fin a los trabajos. Hay un rayo de esperanza: se ha informado de que el enviado estadounidense para el clima, John Kerry, visitará China, lo que podría reanudar la diplomacia climática entre ambos países.
Promover la diplomacia climática multilateral
A pesar de las pausas con EE.UU., China ha hecho progresos constantes en otros esfuerzos climáticos bilaterales y multilaterales desde la firma del Acuerdo de París.
Según los registros del Ministerio de Ecología y Medio Ambiente sobre cooperación internacional, China ha ido ampliando el alcance de sus interacciones, manteniendo la cooperación y los intercambios con la UE, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), las naciones africanas y el grupo BRICS de Brasil, Rusia, China y Sudáfrica. También ha participado en la diplomacia climática multilateral con sus vecinos, asistiendo a reuniones como el Segundo Foro sobre los Objetivos de Neutralidad de Carbono de China, Japón y la República de Corea.
En los últimos meses se han visto frecuentes interacciones sobre el clima con varios países. La Declaración Conjunta China-Francia de abril contenía 51 artículos, ocho de ellos sobre cuestiones climáticas. La declaración hacía del cambio climático parte de la respuesta conjunta de ambos países a los retos de la globalización. Esto sienta una buena base para su futura diplomacia climática y, esperemos, para medidas más concretas. Por ejemplo, el artículo 36 reza:
“Francia y China se proponen cooperar para resolver las dificultades de acceso a la financiación en las economías en desarrollo y emergentes, y animarlas a acelerar su transición energética y climática, apoyando al mismo tiempo el desarrollo sostenible”. China participará en la Cumbre para un Nuevo Pacto Mundial de Financiación que se celebrará en París en junio de 2023. Francia asistirá al tercer Foro de Cooperación Internacional “Belt and Road””.
En abril también se publicó la Declaración Conjunta Brasil-China sobre la Lucha contra el Cambio Climático. Algunos de los artículos son de especial interés. El artículo 5, por ejemplo, afirma:
“Estamos decididos a fortalecer aún más el multilateralismo, incluso con todos nuestros socios dentro del Grupo de los 77 y China (G77+China), con miras a un modelo de solidaridad climática que sea colectivo, que rechace el unilateralismo y las barreras al comercio verde, y que esté firmemente basado en valores de solidaridad y cooperación en nuestra comunidad internacional”.
Por su parte, el artículo 7 reza: “Instamos a los países desarrollados a que cumplan con sus obligaciones incumplidas en materia de financiación climática, y a que se comprometan con su nuevo objetivo colectivo cuantificado que va mucho más allá del mínimo de 100.000 millones de dólares al año, y a que proporcionen una hoja de ruta clara para duplicar la financiación de la adaptación.”
Las medidas climáticas de China, dentro y fuera del país
Evaluar con precisión la diplomacia climática de China y su futura dirección no sólo es importante para China, sino también para el proceso de gobernanza climática mundial.
China sigue siendo un país en vías de desarrollo, con niveles desiguales de desarrollo socioeconómico, una combinación energética basada en el carbón y una base relativamente débil en ciencia y tecnología. Pero entre 2012 y 2021, su crecimiento económico fue del 6,5% de media, mientras que el consumo de energía solo aumentó un 3% de media. Los enormes esfuerzos realizados por China para lograr una transición dual con bajas emisiones de carbono merecen ser vistos y valorados.
Un examen de su actuación nacional en materia de cambio climático y de su diplomacia climática en el exterior revela que ha habido críticas y cuestionamientos, sobre todo en relación con las disposiciones institucionales, la asignación de personal y fondos y el enfoque de las políticas. Pero China ha seguido adoptando medidas activas, responsables y sostenibles, tanto en el interior como en el exterior.
En 2022, su capacidad eólica, solar e hidroeléctrica recién instalada superó con creces la del carbón recién instalado. Mientras tanto, la generación de energía eólica y solar alcanzó los 1,19 billones de kilovatios hora, un aumento interanual del 21%, y suministró el 13,8% del consumo total de electricidad. El mix de generación eléctrica de China ha experimentado enormes cambios: también en 2022, la proporción de energía de carbón en la generación total de electricidad bajó del 65-70% al 58,4%, y la proporción de generación de electricidad a partir de energías no fósiles subió al 36,2%.
Evaluar con precisión la diplomacia climática de China y su futura dirección no sólo es importante para China, sino también para el proceso de gobernanza climática mundial.
Las declaraciones conjuntas con Francia y Brasil han marcado la pauta de la futura cooperación. ¿Puede el mundo exterior tener una visión justa y objetiva de los esfuerzos de China en materia de cambio climático? ¿Puede reconocer los esfuerzos y éxitos de China y buscar oportunidades de cooperación y complementariedad? ¿Puede hacer de la cooperación el tema de sus relaciones con China y profundizar y ampliar continuamente esa cooperación? Las respuestas a estas preguntas tendrán una profunda importancia. Sólo cuando cada parte vea y acepte a la otra habrá más espacio para la cooperación en diplomacia climática con China, y un futuro más brillante y esperanzador para la gobernanza climática mundial.
Nota: El artículo fue publicado originalmente en inglés en China Dialogue. La reproducción del mismo en español se realiza con la debida autorización. Link al artículo original:https://chinadialogue.net/en/climate/chinas-climate-diplomacy-in-a-turbulent-world/
Es investigador adjunto en el Instituto de Estudios Americanos de la Academia China de Ciencias Sociales.
